משטר אוניטרי ופדרלי
מבוא לפוליטיקה השוואתית -סיכומים
משטר פדרלי – חלוקת ריבונות בין ממשל מרכזי לממשל שהוא תת לאומי. שלטון פדרלי הוא שלטון ליברלי של איזונים. במדינות ליברליות יש שתי בתי מחוקקים – בית אחד מייצג באופן יחסי את האוכלוסייה ואילו הבית העליון (חלש יותר) מייצג לפי איזורים (בארה"ב למשל, יש בסנאט שני נציגים לכל איזור – על בסיס איזורי ולא על בסיס אישי).
יש מדינות, שבהן נותנים זכויות מיוחדות לפרובינציות ספציפיות (קביבק בקנדה, לדוגמא – מקבלת זכויות יתר, בשל תחושת הנחיתות של המיעוט הצרפתי).
קונפדרציה – הסדר, שבו יש דומיננטיות למדינות אשר חברות בו. זו הסדר שבו יש חלוקת ריבונות, שבו מי שדומיננטי הוא המדינות ולא השלטון הפדרלי (בפדרציות, יותר כוח נמצא במרכז – כמו בארה"ב, שהיא פדרציה).
רוב המדינות הם לא פדרציות, אבל רוב המדינות הגדולות בעולם הם פדרליות (ארה"ב, ברזיל, קנדה, אוסטרליה, הודו). מדינה גדולה קשה לנהל ממרכז אחד – ההסדר הזה הוא מאוד פונקציונלי. ההסדר הפדרלי הוא הסבר מכוון – הרבה מאוד דברים צמחו בעולם הפוליטי ללא כוונה, אבל ההסדר הזה נוצר תוך כדי הכוונה – הסדרים של יחידות נפרדות. בארה"ב לדוגמא, 13 המושבות הראשונות החליטו להקים את הפדרציה.
כאשר יש שתי רמות שלטון, יש חובה לחלק ביניהם סמכויות. אפשר לחלק אותם בכל מיני דרכים – אפשר לקבוע שכל אחת מהרמות תעסוק באופן בלעדי בנושאים מיוחדים. לדוגמא – אפשר לתת למערכת הפדרלית לעסוק בענייני חוץ וביטחון, ולמדינות הפנימיות לעסוק בענייני חינוך ושיטור. אפשר גם לקבוע תת-תחומים – לדוגמא – שיטור פדרלי (FBI בארה"ב) ושיטור מדינתי.
יש גם צורך לקבוע את "סמכות השארית" – מי אחראי על דברים שלא חולקו בחוק (בארה"ב שייכים למדינות).
בארה"ב, העוצמה מצויה יותר במרכז, אבל המדינות מספיק חשובות בכדי לייחס להם חשיבות רבה.
מדוע למדינות לאמץ פדרליזם? כיצד קורה מצב, שהפוליטיקאים של המדינות (עמים, קהילות, למעשה) מוותרים על עוצמה לטובת שלטון משותף עם אנשים אחרים?
1) הגודל נותן יתרון צבאי וכלכלי. פרנקלין, בהסבירו את ההגיון של הפדרציה האמריקאית: "אם לא נהיה תלויים זה בזה, נהיה תלויים זה ליד זה".
2) הפדרציה מאפשר לשמר בתוך יחידה אחת את התרבות והלשון של כלל הקהילות, אשר מרכיבות את המדינה הפדרלית.
כיום ניתן להשיג את הישיגי הפדרליזם גם באופן מלאכותי – ע"י קיום בריתות כלכליות (נפט"א – מקסיקו ארה"ב וקנדה, לדוגמא). יש מדינות שיוצרות קונפדרציה מלאכותית – כלכלית, צבאית (נאט"ו). כיום, סביר מאוד שהפדרליזם הוא רק אופצייה אחת מני כמה – ולא בהכרח המושכת ביותר. גם האיחוד האירופי, עדיין רחוק מלהיות פדרלי.
קונפדרליזם מגביר או משכך קונפליקטים? ובכן, גם וגם. אם היחידות היו נפרדות זו מזו, היו פחות סיבות להיווצרות של קונפליקט – אבל אם היה נוצר קונפליקט, זה היה יכול להגיע עד כדי מלחמה. לעומת זאת, ברגע שנעשה פדרציה – מצד אחד, היחסים שלהם מוסדו ß הסיכויים ליצירת קונפליקט מהותיים הם נמוכים, אבל יש קונפליקטים מובנים – איך לחלק את הכסף, גישות ויחס שונה…
עם השנים, התלות בין המדינות שבתוך הפדרציה הלכה וגדלה. כמו כן, המרכז (הפדרל) הלך והתחזק על חשבון החלקים (המדינות). מדוע זה קרה?
1. ובכן, אם פעם זה היה כמעט בלתי אפשרי לשלוט משלטון מרכזי אחד על מספר מדינות, הרי שכיום, הטכנולוגיה (תחבורה, תקשורת), נתנה את האפשרות לחלק את הכוח בצורה טובה יותר.
2. כמו כן, צווי הכלכלה התעשייתית המודרנית – דרשה תיאום ורגולציה של כל הכלכלה – הקמת תשתיות, תקשורת כלכלית…
3. במאתיים השנים האחרונות היו לא מעט מלחמות – מחזק את המרכז על חשבון המדינות.
4 עם השנים, גדל הסכום שניתן היה לגבות ממס הכנסה – שאותו גובה המרכז הפדרלי.
5. הגדלת עוצמתו של המשפט והכוח הצבאי הפדרלי. השלטון הפדרלי המרכזי הפך להיות חזק יותר ויותר.
בעשר שנים האחרונות, יש שינויים במגמה בארה"ב. בית המשפט, שהוא שמרני, נותן לאחרונה יותר פסיקות לכיוונן של המדינות. בגרמנייה, אנו רואים התחזקות של הבונדס ראט.
מהו בדיוק האיחוד האירופי? זה לא בדיוק קונפדרציה – בשנים האחרונות מתברר לנו שיש לנו שלטון אירופי שלפעמים יותר חזק מחלקיו. מנגד, זה לא ממש פדרציה – אין ארגון של שלטון פדרלי. יש שם זרוע מבצעת, יש רשות מחוקקת, בית משפט, אבל אין איזשהו מבנה ברור כמו במדינות אחרות. אין שלטון עם לגיטימציה עממית-דמוקרטית. מי שקובע את רוב הדברים באיחוד האירופי הוא המועצה – שמורכבת משרי החוץ. מי שקובע ביום-יום, הם הבירוקרטים שיושבים בבריסל. מהפרלמנט האירופי לא נובעת ממשלה – יש כאילו שתי בתתי המחוקקים – מועצת השרים והפרלמנט האירופי, אבל אין שם מבנה ברור ומובהק. יש הרבה מאוד ביקורת על האיחוד האירופי מבחינה דמוקרטית – קשה למצוא שם את דפוסי ההיענות של שלטון אשר אחראי למעשיו ß אי אפשר להדיחו – הוא לא אחראי ולא תלוי באמון הפרלמנט. הוא לא פדרלי ולא קונפדרלי. זהו משהו מיוחד ושונה – אולי מדובר בסוג מודל חדש ואחר.
מבחינה רעיונית, הפדרליזם משתלב טוב בתפיסה הליברלית – מדברת על איזונים ובלמים – היא עוסקת באיזונים ובלמים גם בין רשויות שונות, שיש להם עוצמה אמיתית (לא רק בין המחוקקת ולבצעת לשופטת).
אפשר לראות אותו ב-2 צורות.
יתרונותיו: להנות מ-2 עולמות – גם מהיתרונות של גודל וגם מהיתרונות של קוטב. למרות שאנו מנצלים לצרכים כלכליים וצבאיים את הגודל שלנו – אין ריחוק יותר מידי גדול מהאזרח. מאפשרים ריבוי תרבותי – שומרים על פסיפס תרבותי בתוך המדינה – מאפשר גם תחרות פנימית בין מדינות, מאפשר ניסויים במדיניות (תוכנית וינסקונסן, לדוגמא). עוצמה – ומצד שני לא מאבדים את האינטמיות…
חסרונות: יש מחיר לפדרליזם: נפגעים משני העולמות – בזבוז רב של כסף – יש הרבה מאוד רמות שלטון שמבצעים את אותו הדבר – כפילויות – סירבול – ווטו הדדי. לוקח הרבה זמן עד שמחליטים מי עוסק במה – הרבה בירוקרטיה. כמו כן, חלוקה טריטוריאלית לא יכולה לטשטש את ההבדלים התרבותיים בתוך המדינות עצמן. הפדרליזם לא רק עוזר ומקדש את המגוון האתני והתרבותי – בשמו נעשית הפלייה הרבה מאוד פעמים (כך, הצליחו מדינות הדרום במשך מאה שנה עד אחרי שהיה איסור פדרלי להפלות שוחרים להפלות אותם). ביקורת נוספת – אפשר כיום להשיג את אותם דברים על ידי בריתות – כלכליות, צבאיות.
בישראל בעיה ליישם פדרליזם
1. שטח קטן מידי.
2. הגבולות לא ברורים.
3. עלול לערער את המדינה היהודית – יכולים להיות חלקים, אשר לא יהיה בהם רוב יהודי.
4. השלטון המרכזי לא יציע משהו שיגרום לו לאבד את כוחו.
שלטון אוניטרי – רוב המדינות בעולם הם אוניטריות. הריבונות נמצאת בידי השלטון המרכזי – הוא יכול להאציל הרבה ממנה, אבל הוא יכול לקחת אותה חזרה. מדוע רוב המדינות בעולם הם אוניטריות?
1. ובכן, בימי ביניים היתה הרבה מאוד עוצמה לשלטון המקומי. לאחר מכן הגיע האבסולוטיזם – אותם מלכים, אשר הצליחו לאחד תחתם את המחוזות המקומיים ß סיבה היסטורית.
2. רוב המדינות הן יחסית קטנות – אין להם סיבה ליצור פדרציה – לא ראו צורך לבצע חלוקה או איחוד.
מדינה אוניטרית, לא חייבת להיות ריכוזית. הרבה מאוד מדינות אוניטריות טורחות להאציל סמכויות לרמות שלטון מקומיות ואזוריות ß ביזור הכוח. יש מדינות שבהם נעשה DEVOLUTION (בבריטניה – סקוטלנד וולש) – הקמה של שלטון מקומי, פרלמנטים מקומיים, שיש להם סמכויות בנושאים מוגדרים – נושאי חינוך ורווחה. בכל אירופה, ישנה מגמה של חיזוק של רמות שלטון איזוריות, אפילו במדינות מאוד ריכוזיות, כמו צרפת ß נסיון לארגן ממשל איזורי. הבנייה הזו, אמורה להוות ייתרון אדמינסיטרטיבי של מדינות צפופות – הבנה שפונקציות מסוימות צריכות להתבצע לא ברמה הלאומית ולא ברמה המקומית – איפשהו באמצע.
סיבה נוספת – האיחוד האירופי, מזרים כספים לאיזורים כאלו, על בסיס צרכים מסוימים. מדוע האיחוד האירופי פועל כך באיזורים מסוימים? ובכן, כאשר הוא עובד ישירות מול אזור מסוים, הוא מחליש את המדינות – יש פה אינטרס פוליטי של האיחוד האירופי. הרבה מאוד איזורים באירופה שמבקשים עצמאות – נהנים מהעניין הזה (סקוטלנד, למשל, היתה רוצה להיות באיחוד האירופי כמדינה).
מה יבדיל שלטון אוניטרי חזק משלטון פדרלי חזק? מבחינת חקיקה, במדינה אוניטרית השלטון יחוקק חוקים שבהם הוא יוותר על חלק מהסמכויות שלו. במדינה פדרלית, יש סמכויות בין שתי רמות – לפעמים יש חילוקי דיעות ביניהן. בכל המדינות יש בתי משפט מקומיים ושלטון מקומי (גם באוניטריים). יש כל מיני הבחנות בנוגע לשלטונות מקומיים – יש מקומות שבהם הוא פחות פוליטי ויותר אדמיניסטרטיבי – פחות תחרות מפלגתית. לעומת זאת, יש מקומות, שבהן השלטון המקומי הוא פוליטי מאוד עם סמכויות יחסית נרחבות. יש גם אבחנה בין שלטון DUAL FUSED – הפרדה ברורה בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בגיוס עובדים, בקביעה של תנאי הארגון… יש מקומות שבהם זה FUSED – המערכת המקומית והלאומית היא למעשה אחת.
בצרפת למשל, זה FUSED. הרבה מאוד שרים בצרפת, הם ראשי העיר. המערכת מעורבבת.
באנגליה, עד תאצר, היתה הפרדה מאוד ברורה בין השלטון המרכזי למקומי.
בישראל – זה משהו באמצע. בגיוס עובדים הוא נפרד לגמרי, אבל יש כל מיני העברות פונקציות שנעשו עם השנים – יש מורים וגננות שעובדים עם השלטון המרכזי ויש שעובדים עבור הרשות המקומית. זה מעורבב.
פעם בישראל מועצת העיר היתה מרכז הכוח. מתוכה היתה יוצאת קואליציה של רוב. כיום, ראשי העיר נבחרים ישירות (יושם לראשונה 1978) – עוקפים את המועצה – היא חותמת גופי. לעיתים היא מצרה את צעדיהם, אבל בגדול מאזן העוצמה הוא לכיוון ראשי הערים. יש לכך יתרון – היו בעבר הרבה מאוד ערים שאף אחד לא שלט בהן. מנגד – יש ראשי ערים "משתוללים"…
בישראל מועצת העירייה היא חלשה.
בעולם יש הבדלים עצומים בגודלן של רשויות מקומיות. גודל ממוצע של רשות מקומית בצרפת – 1500 איש בממוצע. באנגליה – 127,000. יש לכך השלכות רבות. רשויות קטנות הן אינטימיות – מסורת ארוכת שנים… בעיות ברשויות קטנות – היעדר משאבים… אוליגרכיה מקומית… בעיה של גודל (נפתר ע"י התאגדויות לצרכים פונקציונליים מסוימים – תשתיות)…
שלטון מקומי חזק ודמוקרטי הוא חלק חיוני במדינות דמוקרטיות. יש לו חשיבות גדולה. ראשית, ביום-יום, רובנו אנו שצריכים לתת לגיטימציה לדמוקרטיה, באים במגע עם השלטון המקומי. השלטון המקומי הוא הקשר הישיר שלנו עם השלטון – חינוך, רווחה, נקיון… יש לו חשיבות רבה מהבחינה הזו.
במשטרים לא דמוקרטים או במשטרים דמוקרטיים חדשים – בעיה: הוא נדחק לשוליים בזמן המעבר, ויש בו אלמנטים לא דמוקרטים חזקים, אשר יכולים להקשות על הדמוקרטיזציה. מה שמאפיין מדינות אוטוריטריות – יחסי פטרון-קליינט. הללו קיימים בד"כ ברמה המקומית – ראש עיר, שהוא הפטרון, מחלק את מנעמי השלטון באופן שרירותי על מנת להשיג תמיכה. כחלק מהדמוקרטיזציה, יש צורך לזעזע את יחסי הפטרון-קליינט – להחליף את הפטרון או לגרום לו לנהוג בצורה אחרת כלפי האזרחים. יש כאן אתגר גדול…
בדמוקרטיזציה מנסים להקים שלטון דמוקרטי אפקטיבי – סביר יותר שיושקעו קודם כל המרכז, ורק לאחר מכן ברמה המקומית.
מדינות קטנות ופדרליות – נובע משסעים קשים פנימיים (בלגיה, שוויצריה).
דיברנו על האבחנה בין שלטון פדרלי לאוניטרי, ולאחר מיכן על ההבדלים בין רשויות מקומיות לשלטון מרכזי.
יכול להיות ממשל אונטרי שמבזר סמכויות – ההבדל העיקרי, הוא איפה נמצאת הריבונות – האם היא מחולקת או נמצאת במקום אחד.
