מבוא לסוציולוגיה- סיכומי מאמרים : וובר – הבירוקרטיה
ראו: מבוא לסוציולוגיה – סיכומים
. סימני היכר של בירוקרטיה
לפי מקס וובר עולם הפקידות המודרני פועל בצורה הספציפית הבאה:
א. שטחי שיפוט קבועים ורשמיים ע"פ כללים, חוקים או תקנות.
- הפעולות הקבועות הנחוצות לצרכי המבנה מחולקות בקביעות כתפקידים רשמיים.
- הסמכות למתן פקודות מחולקת בצורה יציבה ומוגדרת עי כללים בנוגע לאמצעי כפיה פיזיים, נורמטיביים-דתיים או אחרים.
- יש סידורים שיטתיים למילוי התפקידים ומימוש הזכויות המקבילות, רק אנשי הכישורים מועסקים.
שלושת היסודות הם: בציבורי – הסמכות הביורוקרטית. בפרטי – ה"ניהול" הביורוקרטי. הבירוקרטיה מפותחת רק במדינה המודרנית, ובפרטי רק במוסדות המפותחים ביותר של הקפיטליזם. סמכות השררה קיימת בעצם היוצא מן הכלל. כך גם במזרח הקדום, בפיאודליזם.
ב. העקרונות של השררה והסמכויות המדורגות פירושם מערכת מסודרת של ציווי וציות. הגבוה משגיח על הנמוך. הנשלטים יכולים לערער על החלטת דרג נמוך לפני הסמכות שמעליו. המדרג המשרדי מאורגן בצורה מונוקרטית. עקרון סמכות השררה מצוי בכל המבנים הביורוקרטיים. אין הבדל בין פרטי לציבורי.
עקרון הסמכות השיפוטית לא אומר כפיפות מדרגית – כי הגבוהה רשאית ליטול לידיה את עניני הנמוכה בעצם ההפך הוא הכלל. כהונה כיוון שהוקמה ומילאה תפקידה נוטה להמשיך בקיומה ולהימסר לאחר.
ג. ניהולו של המשרד המודרני מבוסס על מסמכים שבכתב הנשמרים. לכן יש פקידים. כל הפקידים הם לשכה. בפרטי – משרד.
הארגון המודרני של הפקידות הציבורית מפריד את הלשכה ממעונו הפרטי של הפקיד, והבירוקרטיה על פי וובר מפרידה בין הפעילות הרשמית לבין החיים הפרטיים. כספי ציבור, ציוד משרדי מופרדים מהרכוש הפרטי. תנאי להתפתחות. זה מתפשט גם לחשובי הבעלים. נכסי העסק מופרדים מן הרכוש הפרטי. ניצנים כבר בימי הביניים.
בעל העסק – הפקיד הראשון של מפעלו. שליט מדינה המשרת הראשון של המדינה.
ד. ניהול משרדי מניח מראש הכשרה יסודית ומומחית.
ה. כשהמשרד מפותח העשייה המשרדית דורשת את מלוא כושר העבודה של הפקיד.
ו. לניהול המשרד דפוסים כלליים משלו, יציבים ממצים וניתנים ללימוד. לימוד טכני, תורת המשפט או ניהול משרדי.
המנהל הציבורי הסמכות לקבוע עניינים מסוימים בצווים לא כל מקרה לחוד אלא במופשט, זה בניגוד קיצוני ליחסים על זכויות יתר אישיות והענקות חסד בחברה הפטרימוניאלית.
2. מעמדו של הפקיד
א. על פי וובר משרה פקידותית היא מקצוע, דורשת הכשרה, משך עבודה לתקופה ארוכה. יש במעמדו חובה, זה קובע את המבנה הפנימי של יחסיו: החזקת משרה לא מקור יאה להפקת הכנסות או טובות הנאה, לא נחשבת כהחלפת שירותים בשווי ערכם (כנהוג בחוזי עבודה חופשיים), כניסה לתפקיד היא קבלת התחייבות ספציפית לניהול נאמן תמורת קיום מובטח. הנאמנות למשרה לא יוצרת יחס אל איש אלא נתונה לצרכים בלתי אישיים ופונקציונאליים. עומדים מאחורי המטרות הפונקציונאליות "מושגים של ערכי תרבות" תחליף לאדון האישי ארצי או על ארצי. המוסדות – מדינה, כנסיה… מספקים הילה אידיאולוגית לאדון.
הפקיד הפוליטי – אינו נחשב משרתו האישי של שליט. מנהיגי דת פעם בעלי כריזמה אישית טהורה, היום לא, היום הערכים העל ארציים והמקודשים ניתנים לכל אדם ראוי שמבקשם. פעם מנהיגי דת פעלו לפי פקודת אדונם לו היו חייבים דין וחשבון, היום הם פקידים המשרתים תכלית פונקציונאלית שנשתגרה להילת קדושה אידיאולוגית.
ב. מתכונת מעמדו האישי של הפקיד:
1. הפקיד המודרני שואף להערכה חברתית נבדלת מזו של הנשלטים ובד"כ זוכה לה. מעמדו החברתי מובטח עי כללים.
מעמדו החברתי גבוה ביותר איפה ששוררים התנאים הבאים: א. ביקוש רב לניהול עי מומחים מאומנים, התפלגות חברתית חזקה ויציבה, בה הפקיד בא משכבות מיוחסות חברתית וכלכלית, או מקום בו היוקר של האימון הדרוש והמוסכמות של הסטאטוס מחייבים אותו.
ב. תעודות השכלה – קשורות בד"כ בהתאמה למשרה. מגבירות את יסוד הסטאטוס במעמדו החברתי. קבלתו או פסילתו של אדם לכהונה רשמית תלויה בהסכמה של חברי הגוף הרשמי.
וובר טוען כי בד"כ קרנם החברתית של הפקידים ירודה במיוחד איפה שהביקוש לניהול מומחי והשליטה של מוסכמות הסטאטוס חלשים.
2. הטיפוס הטהור של פקיד בירוקרט ממונה עי רשות עליונה, פקיד שנבחר עי הנשלטים לא דמות בירוקרטית טהורה. בד"כ בחירות חופשיות להלכה הופכות להיות מאבק על קולות המנוהל ע"פ כללים קבועים .
קביעתם של פקידים עי בחירות בין הנשלטים ממתיקה את חומרת הכפיפות הבירוקרטית, יש לפקיד הנבחר מעמד אוטונומי מול הפקיד הכפוף. הנבחר שואב מעמדו מלמטה. הקריירה של הפקיד הנבחר אינה תלויה. זה שלא נבחר פועל ביתר דייקנות טכנית, שיקולים ותכונות פונקציונאליים יקבעו את ניפויו ואת הקריירה שלו. ניפוי עי בחירות מיחס משקל לא לשיקולים של מומחיות אלא לשירותים שעושה האוהד לבוס המפלגתי.
במקום בו ביקוש לניהול ע"י מומחים, ותומכי המפלגות מכירים בדעת קהל מפותחת אינטלקטואלית, משכילה וחופשית, העסקת פקידים בלתי כשירים מתנקמת במפלגה השלטת בבחירות הבאות. בעיקר כאשר זה נבחר עי המנהיג. השופטים הפדראליים בארה"ב, הנבחרים עי הנשיא עדיפים בהכשרתם על שופטים נבחרים בארה"ב.
תיקונים בניהול הכרכים הגדולים של אמריקה – בצורה "קיסרית". יעילותו של "קיסריזם" שלעתים קרובות הוא צומח מתוך הדמוקרטיה, מעמד הקיסר כנאמנם החופשי של ההמונים שלא כבול במסורת.
הקיסר חלוש על גוף קצינים ופקידים שאותם בוחר באופן חופשי בלי להתחשב בשיקולים אחרים. "שלטון הגאון האישי" עומד בסתירה לעקרון הדמוקרטי של פקידות נבחרת ע"י כול.
3.בד"כ פקיד מחזיק במשרתו כל ימי חייו, למרות שהקביעות לא מוכרת כזכותו של הפקיד.
לדעת וובר לא תמיד מידת העצמאות שהקביעות נותנת היא מקור לסטאטוס מוגבר, בחברות בהן רבה הדיפרנציאציה, ההיפך הוא הנכון. ככל שהכפיפות תחת שלטון האדון קפדנית, היא ערבה לשמירתו של סגנון החיים האדנותי האופייני לפקיד. בגלל שאין ערובות חוקיות ההערכה השגרתית עולה על חשבון ההערכה לבן חורין. הפקיד שואף לחוק של שירות המדינה שיבטיח את זקנתו אבל לשאיפה זו יש גבולות. מכיוון התפתחות הזכות למשרה, קשה יותר לשבץ אנשים בהתחשבות ביעילות הטכנית, מפחית את ההזדמנויות לקריירה של שאפתנים. לכן הפקידים לא חשים תלויים באלו שמעליהם. זה נובע מהנטייה להיות תלוי בשווים לך ולא בשכבות הנחותות.
4.הפקיד מקבל את הפיצוי הכספי של משכורת קבועה, ואת הביטחון לקצבה בזקנה. משכורת לא נמדדת כשכר על עבודה אלא בהתאם לסטאטוס, סוג הפונקציה, ותק בשירות. הביטחון בהכנסה, התגמולים של החברה, גורמים לביקוש המשרה.
5.הפקיד מיועד לקריירה בתוך הסדר המדרגי של השירות הציבורי. עובר מן המשרות הנמוכות לגבוהות. שואף לקביעה מכאנית של תנאי קידום, אם לא של משרות לפחות של דרגות משכורת. במושגים של ותק, או של מומחיות. לכך מתלווה הרצון לסייג את הזכות למשרה, והמגמה הגוברת לסגירות קבוצת הסטאטוס ולביטחון כלכלי. הצורך בכישורים אישיים ואינטלקטואלים הביאו לכך שמשרות מדיניות גבוהות ביותר מתמלאות בלי התייחסות לתעודות.
3. ההנחות המוקדמות והסיבות של הבירוקרטיה.
1.התפתחותו של משק הממון, בגמול כספי של פקידים, היא הנחה מוקדמת חשובה לקיום בירוקרטיה. היא מושלת בכיפה. אבל לא מכרעת לקיום בירוקרטיה.דוגמאות להתפתחות בירוקרטיות בדרכים מיוחדות: א. מצרים ב. הפרינקיפט הרומי המאוחר ג. הכנסייה הקתולית. ד. סין ה. המדינות האירופאיות המודרניות. ו. המפעל הקפיטליסטי המודרני הגדול.
א-ד נשענו על מתן פיצוי בעין לפקידים.
בלי משק ממון המבנה הבירוקראטי לא יכול להימנע משינויים פנימיים ולהיעשות למבנה אחר. הקצאת הכנסה קבועה בעין, צעד ראשון בכיוון הפקעת מקורות המיסוי וניצולם כקניין פרטי.ההכנסה הגנה על הפקיד מתנודות חדות בכוח הקניה של הכסף. הפקיד נזקק למשלמי המס של שטח שיפוטו. הבטיחו מפני תנודות גם עי משכונם, או העברתם של המסים. הפקיד ימצא סיפוק בכך שהוא משתמש במסים לוקח את משכורתו ונותן את העודף. תהליך אחר בקביעת משכורת הפקיד: הפקיד מוסר סכום מוסכם מראש ומשאיר בידו את העודף.
האדון מוסר את הטורח של החלפת הכנסה בממון לחוכר המשרה או לפקיד המקבל סכום קבוע, בעצם עכשיו האדון לא אוסף את הכספים בעצמו, כך יכול להתקדם בהסדרת משק הכספים שלו עד למדרגה של תקציב שיטתי. פירושה אומדן קבוע של הכנסה והוצאות. מצד שני הוא מוותר על השליטה להטיל מסים לשימושו שלו. ע"פ מידת החירות שמשאירים לפקיד ניצול ללא חשבון מעמיד בסכנה את ההתמדה ביכולת לתשלום מסים.
האדון מבטיח עצמו עי תקנות מפני איבוד שליטה. ייתכנו שינויים נרחבים בהתאם לחלוקת העצמה בין האדון לחוכר. השיטה נשענת על ההשפעה המשולבת/ המנוגדת של מניעים אלה: חיסול תנודות בהכנסות, אפשרותו של תקציב, השמירה על יכולת הנתינים לשלם עי הגנתם מניצול, ופיקוח ממלכתי על הכנסות החוכר.
התפיסה הכלכלית הטהורה של המשרה כמקור להכנסתו הפרטית של הפקיד יכולה להביא גם לרכישה בלתי אמצעית של משרות. כאשר האדון זקוק לא רק להכנסה שוטפת אלא גם להון כספי.
כל צורה של הצבת טובות הנאה, מסים ושירותים לאדון או לפקיד פירושה ויתור על טוהר הארגון הבירוקראטי. במצבים כאלה לפקיד זכות אישית להחזקה במשרתו. כך בעיקר כשלפקיד נשארו נכסים והוא מנצל אותם למטרותיו הפרטיות ותמורת זה נותן לאדון שירותים בעלי אופי אישי, צבאי מדיני או כנסייתי.
תשלומי הקדש, ארגון הקדשי של משרה – האדון מקציב לפקיד תשלומי הכנסות לכל חייו. המעבר מזה לפקידות מקבל משכורת הוא נזיל.
כאשר מחכירים לא רק זכויות כלכליות אלא גם זכויות יתר של האדון למימוש אישי בצירוף התנאי של שירותים אישיים לאדון, נעשה עוד צעד התרחקות מבירוקרטיה מקבלת משכורת. (נניח בעלות על קרקעות הופכת לשיטה פיאודלית). כל סוגי חלוקת תפקידים וטובות הנאה בשווה כסף לפקידים מרופפים את המנגנון הבירוקראטי ומחלישים את הכפיפות המדרגית. זו מפותחת במידה בקפידה בפקידות המודרנית. דייקנות דומה לפקיד המועסק ע"פ חוזה אפשר להשיג לפחות תחת מנהיגות נמרצת מאד, איפה שכפיפות הפקידים לאדון מוחלטת מבחינה אישית, משתמשים לצרכי ניהול בעבדים או פקידים שמתייחסים אליהם כעבדים.
הניסיון מלמד שהאופטימום להצלחת קיום ארגון קפדני של מנגנון ביורוקראטי מובטח עי משכורת כספית בטוחה הקשורה באפשרות לקריירה שאינה תלויה רק במקרה ובשרירות הלב. משמעות ופיקוח קפדניים המתחשבים גם ברגש הכבוד של הפקיד, פיתוח של קבוצת סטאטוס, ביקורת ציבורית פועלים בכיוון של ארגון קפדני. האופי של הפרדת המשרד מהפרט מקל על שילובו של הפקיד בתנאים הפונקציונאליים הנתונים של מנגנון קבוע המבוסס על משמעת.
בירוקרטיה כמבנה של קבע קשורה להנחה מוקדמת אחת של הכנסה קבועה לקיומה. במדיני שיטה יציבה של מיסוי היא תנאי למנהל ביורוקראטי. משק ממון מפותח הוא הבסיס לשיטת המיסוי. בהתחלה בקהילות עירוניות עם משקי ממון הבירוקרטיה הייתה מפותחת מבמדינות הגדולות, אבל מרגע שאלה פיתחו שיטות מסודרות של הטלת מס, הפכו ליותר בירוקרטיות מהקטנות.
- הפיתוח הכמותי של משימות מנהליות
הקרקע הנוחה לבירוקרטיזציה של מנהל נמצאת בפיתוחים ספציפיים של משימות מנהליות.
בפוליטיקה, המדינה ומפלגת ההמונים הן הקרקע הקלאסית לבירוקרטיזציה.
התמדה של מדינה או הומוגניות של תרבות לא תמיד קשורות למבנה הבירוקראטי אבל הם מאריכות ימים. למשל בקיסרות הסינית: לא החזיקו מעמד כי לא היה להם מנגנון של פקידים. גם הקיסרות הרומית האריכה למרות שלא הייתה בה בירוקרטיה. כל הממלכות גילמו אחדות תרבותית השווה בחזקה לממלכות בירוקרטית.
הקיסרות הרומית התפוררה למרות הבירוקרטיה. בגלל צורת חלוקת העומס והמסים עי המדינה. אחדות התרבות נבעה ממבנים כנסייתיים. כתוצאה מהומוגניות של מבניהן החברתיים.
הכישלון של מסעי הצלב, והקו המדיני שלהם שהיה בלתי רציונאלי קשורים בהעדר עצמה ממלכתית מאוחדת ותקיפה שתתמוך בהם. גרעיני המדינות המודרניות התפתחו יחד עם מבנים בירוקרטים. בסופו של דבר ערערו המבנים המדיניים, הבירוקרטים את הגושים החברתיים שנשענו בעיקרם על שיווי משקל בלתי יציב.
התפוררות הקיסרות הרומית הייתה בחלקה כתוצאה מעצם הבירוקרטיזציה של צבאה ושל המנגנון הפקידותי שלה. הבירוקרטיה התגשמה בזכות שיט מיסוי שע"י חלוקת העומס הביאה לעליה בחשיבות המשק הבנוי על כלכלת קיום. גם תקפות של פעולות המדינה לחוץ ולפנים ממלאת תפקיד. באופן נורמאלי הכוח להתפשטות קשור לשיעור הבירוקרטיזציה. 2 מהמתפשטות ביותר – הרומית והבריטית נשענו ממש מעט על יסודות בירוקרטים. אנגליה – מדרג פיאודלי. אנגליה לא לקחה חלק בהתפתחות של מדינות אירופה בכיוון הבירוקרטיזציה. בגלל העדר יחסי של אופי קונטיננטלי, תנאים מוקדמים מיוחדים הנעלמים בימינו. אחד המיוחדים: אפשר לוותר על צבאות קבע גדולים. ברומא הבירוקרטיזציה התקדמה עם מעבר משרשרת גבולות חופיים ליבשתיים. מבנה השלטון באופי צבאי פיצוי על העדר מנגנון ביורוקראטי. המשכיות המנהל הובטחה עי מעמדו היחיד במינו של הסנאט, גם כאן הנחה מוקדמת – שרשויות המדינה מיעטו את היקף תפקידיהן מבית. רק למה שמתחייב מטעמים מדיניים בלתי אמצעיים.
בעת החדשה זכויות יתר של מדינות הצטברו אצל נסיכים שנקטו בבירוקרטיה מנהלית.
ארה"ב – שלטון מדיני שמבחינה טכנית אין בו בירוקרטיזציה מלאה. ככל שמתרבים שטחי חיכוך עם החוץ, הצורך באחדות מנהלית מבית – עולה המבנה הבירוקראטי. הצורה הלא בירוקרטית מתאזנת עי הצורות הכן בירוקרטיות. כמות כמנוף לבירוקרטיזציה של מבנה חברתי. הבירוקרטיות הגדולות ביותר – מפלגה סוציאל דמוקרטית בייחוד בגרמניה ושתי מפלגות היסטורית באמריקה.
- שינויים איכותיים במשימות מנהליות
לפי וובר הבירוקרטיה נגרמת עי הרחבה נמרצת ואיכותית ועי היערכות פנימית של היקף המשימות המנהליות יותר מאשר עי גידולן לרוחב ובכמות.
במצרים – מנהל ביורוקראטי עתיק ביתור, היה ויסות מרכזי, ציבורי וקולקטיבי של נתיבי המים לכל הארץ בגלל גורמים כלכליים טכניים. זה יצר מנגנון של לבלרים ופקידים. המנגנון מצא את תחום עיסוקו השני – בפעולות הבניה היוצאות מגדר הרגיל שאורגנו באורח צבאי. במודרנית הדרישות למנהל נשענות על המורכבות הגוברת של הציביליזציה ודוחפות לבירוקרטיזציה.
תהליכי התפשטות התנהלו עי שליטים נכבדים. תוקף המנהל – העברת משימות לארגון המדינה פותח רק במעט במדינות אלה.
המבנה של עצמת המדינה השפיע מאד על התרבות. לא בצורת ניהול ופיקוח, אלא הכול במשפטים וכלה בחינוך. הדרישות לתרבות תלויות בעושר גדל בשכבות המשפיעות. הבירוקרטיזציה פועל יוצא מהתרחבות הבעלות על טובים לשם צריכה, ומטכניקה מתוחכמת של עיצוב החיים החיצוניים. משפיע על רמת החיים פוחתת האפשרות לוותר על דאגה מאורגנת, קיבוצית – בין מקומית ומתוך כך בירוקרטית לצרכים המגוונים ביותר שקודם סופקו בדרג מקומי או עי כלכלה פרטית.
גורם מדיני טהור – ביקוש של חברה המורגלת בשלום, לסדר ולהגנה משפיע בכיוון הבירוקרטיזציה. עוד גורמים – מדיניות הסעד .
מתוך הגורמים הטכניים – התקשורת המתפתחת – כקובעת קצב של הבירוקרטיזציה. אדמות ציבור ונתיבי מים, מסילות הברזל, הטלגרף וכו' – חייבים להתנהל בצורה ציבורית וקיבוצית. אמצעי התקשורת היום כמו תעלות של מסופוטמיה והנילוס פעם. פיתוח תקשורת תנאי הכרחי לפיתוח בירוקרטיה,
- היתרונות הטכניים של ארגון ביורוקראטי
לפי וובר הסיבה המכרעת להתקדמות ארגון ביורוקראטי – עליונותו הטכנית הטהורה על כל צורת ארגון אחרת.
דייקנות, מהירות, חד משמעיות, ידיעת התיקים, המשכיות, שמירת סוד, אחדות, ציות קפדני , הפחתת החיכוכים וההוצאות החומריות והאישיות – כל אלה במקסימום במנהל הבירוקראטי ובמיוחד בצורתו המונוקרטית.
סידורים של כבוד הופכים את העבודה המנהלית לחובבות, פעילות איטית יותר, נטול צורה יותר דייקני ואחיד פחות. הוא רצוף פחות עולה יותר.
כיום כלכלת השוק הקפיטליסטית תובעת שהמנהל יבצע את תפקידיו הרשמיים בדייקנות …המפעלים הקפיטליסטים המודרניים הופכים לארגון ביורוקראטי קפדני. הגברת דייקנות, התמדה וזריזות – נקבע עי התקשורת המודרנית, העיתונות.
הבירוקרטיזציה נושאת את האפשרות האופטימאלית למימוש עקרון ההתמחות בפונקציות מנהליות בהתאם לשיקולים אובייקטיביים טהורים. אנשי ביצוע, הכשרה מקצועית ולמידה תוך ניסיון. מילוי תפקידים ע"פ כללים ניתנים לחישוב ובלי לשאת פני איש. זוהי גם סיסמתו של השוק ושל כל שקידה על אינטרסים כלכליים בערומם. ביצוע עקבי של שליטה בירוקרטית – השוואת הסטאטוס שבסיסו כבוד. אם לא מגבילים את עקרון השוק החופשי – פירושו שליטתו האוניברסאלית של המצב המעמדי.
יסוד שני – כללים ניתנים לחישוב – יחוד התרבות המודרנית, בסיסה הטכני הכלכלי מחייב תוצאות ניתנות לחישוב. הקפיטליזם מתפתח ככל שהבירוקרטיה מופקעת מאנושיותה.
וובר טוען כי ככל שהתרבות המודרנית מסתבכת ומתמחה מנגנון המשען החיצוני שלה תובע את המומחה האובייקטיבי המחמיר, המנותק באישיותו במקום האדון של פעם שפעל מתוך אהדה וחסדים נדיבות והכרת תודה. רק הבירוקרטיה הניחה את היסוד להפעלת חוק רציונאלי שיטתי. על בסיס תקנות כאלו תיקנה הקיסרות הרומית המאוחרת במידה גבוהה של שלמות טכנית. בימי הביניים החוק התקבל עם הבירוקרטיזציה של המנהל המשפטי, החלפת נוהל השפיטה הישן שהיה קשור למסורת, הנחות מוקדמות, אי רציונליזציה במומחה בעל הכשרה והתמקצעות רציונאלית.
