יוסף קטן- פרידה ממדינת הרווחה – חלק ב (חלק א)
במדינות הרווחה ישנם דפוסים שונים של חלוקת עבודה בין הממשלה לבין גורמים מקומיים. ישראל היא אחת המדינות אשר קיימת בה מידה רבה של ריכוזיות בתחום השירותים החברתיים, הבאה על חשבון השפעתן של הרשויות המקומיות וגרומים מקומיים אחרים. הממשלה ממלאת תפקיד מרכזי בתחומי החינוך, הבריאות, הבטחת ההכנסה ושירותי הרווחה האישיים (להרחבה בנידון ע' 39 במאמר). במדינות סקנדינביה, בריטניה וצרפת יש גם כן מידה רבה של ריכוזיות בשירותים החברתיים, אם כי גם בהן התחזק משקלם של הרשויות המקומיות ושל גורמים מקומיים אחרים. מידה רבה של ביזוריות קיימת בארה"ב, בתי הספר היסודיים והעל יסודיים שייכים לרשויות חינוך מקומיות ומעורבותן של הממשל בתחומי הבריאות הדיור ושירותי הרווחה האישיים חלקית ביותר.
הגישה הריכוזית מעוגנת היטב בתפיסה המדגישה את אחריות המדינה לרווחת אזרחיה ועל כן את החיוניות שבמעורבותה המקיפה בקביעת המדיניות החברתית ובהוצאתה אל הפועל. מחייבי הגישה הריכוזית רואים במעורבות המדינה ערובה להשגת יעדים חברתיים לאומיים, להבטחת שיוויון ואחדות ומניעת היווצרות פערים ניכרים בחברה. לעומתם, מחייבי הגישה הביזורית אינם שוללים את עצם מעורבותה של הממשלה, אך גורסים שעליה להיות מוגבלת ושעיקר האחריות צריכה לעבור לידי הקהילה המקומית ולגורמים שונים הפועלים בתוכה.
הם מביאים לכך שלושה טיעונים: 1. גורמים מקומיים, כמו הרשות המקומית וארגונים וולונטריים מקומיים, מטיבים להכיר את צרכיה של האוכלוסייה המקומית יותר מאשר הממשלה, ועל כן הם יכולים לספק להם מענים הולמים יותר. האחידות שמבקשת להשיג הגישה הריכוזית אינה הולמת מרקם חברתי מגוון.
2. גישה ביזורית המדגישה את אחריות הקהילה המקומית יכולה לטפח יוזמות מקומיות שונות, כמו שיתוף פעולה בין ארגונים מקומיים שונים לצורך מענה על צרכים ספציפיים.
3. גישה ביזורית מקרבת את השירותים אל תושבי הקהילה, מקלה על גישתם אליהם, ומעודדת את מעורבותם בקביעת צביונם של השירותים ודרכי פעולתם.
הגישה הביזורית מעוגנת בתפיסה הקהילתית המדגישה את חיוניות הקהילה המקומית ואת הצורך לראות בה את המוקד המרכזי, שבו יכולים צרכים של אוכלוסיות שונות לקבל את המענה ההולם ביותר . בשנים האחרונות ניכרת ברוב מדינות הרווחה נטייה ברורה לכיוון הגישה הביזורית, הבאה לידי ביטוי בהעברת סמכויות רבות לארגונים מקומיים.
הפרטת השירותים החברתיים – תפקידי המגזר הממשלתי- ציבורי, המגזר הפרטי עיסקי ומהגזר השלישי(וולונטרי)
במקביל לשוני שבין מדינות הרווחה במידת הריכוז או הביזור של השירותים החברתיים קיימת הבחנה ביניהן לגבי המעמד והתפקידים של המגזר הממשלתי ציבורי, פרטי עיסקי והמגזר השלישי בזירת השירותים החברתיים. שאלת חלוקת העבודה והסמכויות בין מגזרים אלו היא בשנים האחרונות אחד ממוקדי הדיון והוויכוח המרכזיים על צביונה של מדינת הרווחה.
המגזר הממשלתי-ציבורי כולל את הממשלה ומשרדיה, הרשויות המקומיות וגופים נוספים המשתייכים אליהם.
המגזר הפרטי עיסקי כולל חברות פרטיות אשר הוקמו בידי יזמים פרטיים לשם הפקת רווחים. המגזר השלישי כולל ארגונים וולנטרים שהקימו קבוצות אזרחים במטרה לספק את צורכיהם או צריכם של אוכלוסיות אחרות, או לשם השגת יעדים שוני כגון איכות סביבה.
ארגונים המשתייכים לשלושת המגזרים האלו מעורבים במערכת השירותים החברתיים בשתי צורות עיקריות : 1. מעורבות משותפת בהקצאת שירותים ממשלתיים, שהממשלה או הרשויות המקומיות חייבות בתוקף חוק או מעוניינות מטעמים שונים לספק לאוכלוסייה. 2. מעורבות של הארגונים הפרטיים והוולנטרים בהקצאת שירותים שאינם מסופקים על ידי המדינה.
אספקת שירותים ממשלתיים – ארגונים המשתייכים לשלושת המגזרים מעורבים בעוצמות שונות ובהיקפים שונים בתחומי השירותים החברתיים שבהם פועלת הממשלה( חינוך, דיור בריאות תעסוקה וכו'). בשנים האחרונות חל ביוזמת הממשלות ברוב מדינות הרווחה הליך של העברת אחריות לאספקת השירותים לארגונים לא ממשלתיים, אולם האירגונים הממשלתיים בהן ממשיכים לשמור בידם את האחריות למספר תפקידים מרכזיים – מימון השירותים, תכנונם, קביעת הזכאות לקבלתם ובקרה על תפקוד הארגונים העוסקים בכך. שינוי זה פירושו הבחנה בין קניית השירותים לבין אספקתם. קניית השירותים נעשית באחת משלוש צורות עיקריות :
1. גוף ממשלתי בוחר בארגונים לא ממשלתיים שיספקו שירותים לאוכלוסייה וממן את פעילותם.
2. גוף ממשלתי מאשר רשימת ארגונים, והצרכנים יכולים לבחור מתוכה ארגון המספק שירותים. הגוף הממשלתי מעביר לארגונים משאבים לפי מספר הזכאים המקבלים מהם שירותים.
3. גוף ממשלתי מצייד את הצרכנים הזכאים לקבל שירותים ממשלתיים בשוברים שווי כסף, ובאמצעותם הם יכולים לרכוש שירותים מארגונים המספקים אותם.
*בשלושת המקרים הגוף הממשלתי מתקשר עם ספק השירותים בחוזה, הקובע את הזכויות והחובות של שני השותפים.
המידה והקצב של הפרטת שירותים ממשלתיים והעברת האחריות לאספקתם לארגונים לא ממשלתיים שונה ממדינה למדינה. ישראל היא מדינה בה במערכת השירותים החברתיים יש סממנים מובהקים של כלכלה מעורבת. בתחום החינוך למשל, קיימות מערכות רחבות היקף של המדינה והרשויות המקומיות במימון ואספקה של החינוך הטרום יסודי והעל יסודי, אך הגני הילדים משתייכים לארגונים וולנטרים ולארגונים פרטיים ועסקיים.
בתחום הבריאות ממלאת הממשלה תפקיד מרכזי במימון המערכת וקביעת סל שירותי הבריאות המסופקים לאזרחים במסגרת חוק ביטוח בריאות, אך האחריות לאספקת השירותים הופקדה בידי ארבע קופות חולים.
פעילות הארגונים הלא ממשלתיים כספקי שירותים ממשלתיים מבוססת על חוזים מחייבים ביניהם לבין הגופים הממשלתיים האחראיים על תחומי הפעילות הספציפיים.
אספקת שירותים לא ממשלתיים – בצד השירותים הממשלתיים שמספקים שלושת המגזרים, הולכת ומתפתחת בכל מדינות הרווחה מערכת שירותים חברתיים מקבילה, הנשלטת על ידי ארוגניים פרטיים- עיסקיים, האמורים לפעול לפי עקרונות כלכלת השוק. הארגונים הוולנטרים הפועלים במערכת זו אמורים לתת בפעילותם ביטוי למטרותיהם החברתיות ולתכונותיהם המיוחדות. במסגרת המערכת המקבילה מסופקים הן שירותים הזהים לאלו שמספקת המדינה והן שירותים נוספים. המודל האוניברסאלי של שירותי הרווחה גורס כי שירותי הרווחה חייבים להיות כוללנים ומקיפים, ומכאן שהשירותים שיסופקו על ידי המערכת המקבילה צריכים להיות מוגבלים בהיקפם. המודל הסלקטיבי דוגל בצמצום היקף השירותים הממשלתיים ומותיר מרחב פעולה גדול ביותר למערכת המקבילה.
מדינות הרווחה שונות בהיקפן ובעוצמתן של המערכות הממשלתיות והמקבילות ובזיקת הגומלין שבינהן. בישראל בולטת הימצאות השירותים המקבילים במספר תחומים: בתחום הבריאות, שבו ניכרת התרחבות של מערכת שירותי רפואה פרטיים. תחום הדיור, הנשלט כמעט כולו בידי חברות בנייה פרטיות. בתחום התעסוקה הולכת ומתרחבת הפעילות של חברות כ"א פרטיות.
חדירותו והתפשטותו של מודל הכלכלה המעורבת והתרחבותה של מערכת השירותים המקבילה בכל מדינות הרווחה מבטאים את חוסר הנחת הרווח בחוגים שונים, מהמעורבות המקיפה של המגזר הממשלתי בהכוונת השירותים החברתיים. המגזר הממשלתי מואשם במספר מחדלים עיקריים: ניהול כושל, רמת הוצאה ממשלתית גבוהה, עליות גבוהות, חוסר יעילות, קיום מנגנונים ביורוקרטים מנופחים ובלתי גמישים, יצירת אוכלוסיות נזקקים תלותית, שלילת זכות הבחירה מצרכני השירותים ושליטה מוגזמת על חיי האזרחים. מול כשלים אלו מציבים חסידי ההפרטה את יתרונותיה של כלכלת שוק, אשר מאפשרת לצרכנים המעוניינים לרכוש שירותים לבדוק ולבחור מה הם מעדיפים. בנוסף, רצונם של הספקים הפועלים בשוק להרוויח ולשרוד מניע אותם להציע מוצרים איכותיים במחיר הוגן. התחברות בין הספקים ויכולת הבחירה החופשית של הצרכנית מחזקים את כוחם של הצרכנים והופכים את השוק לדינמי. יתרה מזאת, בגלל יעילותם של הארגונים הא-ממשלתיים תהיה העלות של אספקת אותם השירותים באמצעותם נמוכה יותר מאשר אספקתם על ידי הממשלה. עם זאת חשוב לציין כי מודל הכלכלה המעורבת מבטא את חששם של מעצבי המדיניות החברתית מגלישה מוחלטת אל הפרטה מהדרת המדינה מתחומים אלו שתוצאתה תהיה שלילית : פגיעה באוכלוסיה הענייה, יצירת מערכות שירותים ירודים באיכותם ובהיקפם לאוכלוסיות העניות, החלשות הסולידריות החברתית בין קבוצות שונות באוכלוסיה.
גורמים אלו מצביעים על כשלים מהותיים של "השוק", כמו חוסר יכולתו לספק שירותים שהם סחורות קולקטיביות שלצרכנים יחידים אין כל מניע או אינטרס לרוכשם. בנוסף, ישנו ספק בדבר הטענה שקיום תחרות בין ספקים אכן תוביל לירידת מחירים ולעלייה באיכות המוצרים ולא תיצור קרטלים והסדרים גלויים וסמויים בין ספקים. הסתייגות אלו ואחרות מדגישות את הצורך להתייחס בזהירות רבה למרכיבי כלכלת השוק ולשמור על נוכחות מתמדת ומשמעותית של המדינה כגורם מבקר ומווסת בזירת שירותי הרווחה.
מודל הכלכלה המעורבת מנסה למצות את יתרונותיה של כלכלת השוק תוך מיזעור מרבי של פגמיה באמצעות שמירה על נוכחות ממשלתית משמעותית בזירת השירותים החברתיים כגורם מווסת, מממן, מתכנן ומבקר. הביקורת על מודל זה מגיעות משתי הגישות האחרות. חסידי המעורבות הממשלתית טוענים כי, נסיגת המדינה ממעורבותה באספקת השירותים אינה אלא אמצעי להכשרת הקרקע להתסלקות מקיפה יותר של המדינה מאחריותה החברתית כלפי האזרחים. בנוסף, הם מטילים ספק ביכולתה של המדינה לפקח על פעילות האירגונים האלו באופן יעיל. חסידי הכלכלה החופשית טוענים כי הסדרים אלה מאפשרים למדינה להשתחרר מהתפקיד המורכב והיקר של אספקת שירותים, אך בו בזמן מאפשרים לה להתמיד בשליטתה במערכת באמצעות מימון השירותים וחתימת חוזים עם הספקים, אשר עלולים להחליש את האירוגנים הא-ממשלתיים.
ברוב מדינות הרווחה ניתן לראות תהליך גובר של העברת האחריות לאספקת שירותי הרווחה לארגונים לא ממשלתיים ושל התרחבות מערכת שירותים זו.
מעורבות המגזר הלא פורמלי ובעיקר המשפחה – נוסף על שלושת המגזרים אשר הוזכרו לעיל, ממלא תפקיד מרכזי בזירת שירותי הרווחה המגזר המכונה המגזר הלא-פורמלי. מגזר זה כולל רשתות חברתיות המורכבות ממשפחות, חברים ושכנים. רשתות לא פורמליות אלו הן גורם מרכזי בסיוע לאוכלוסיות חלשות כגון זקנים, גם בעידן שבו שירותי הסיוע הפורמאליים פועלים בהיקף רחב. בשנים האחרונות הולכת וגוברת במדינות הרווחה המגמה לראות במשפחה כגורם מרכזי בתחום הרווחה ולהדגיש את תפקידי הסיוע שעליה למלא ואת מחויבותה כלפי חבריה. הם מדגישים מספר תכונות חיוביות של רשתות אלה: תחושת מחויבות הדדית, פעילות תדירה וזמינות מרבית של הרשת התומכת, מידה רבה של היכרות קירבה ואינטימיות, יכולת להעניק סוגים מגוונים של סיוע בתחומים כספיים, מידע, תמיכה אמוציונאלית וכו'. גישה זו מבקשת להחזיר למשפחה את הכבוד שהיה לה, ותואמת את הגישה הקהילתית, הרואה בקהילה ובמערכות החברתיות את המוקד להגשת עזרה לאוכלוסייה ומבקרת את ההסתמכות המרבית על המדינה ועל כלכלת השוק.
הגורמים המתנגדים לגישה זו מעלים מספר טיעונים: בחברה דמוקרטית אין לתלות את רווחתו של הפרט ברצונה הטוב של משפחתו או של מערכת תמיכה לא פורמלית. אסור לחייב אנשים להסתייע במשפחתם ולשלול מהם עזרה אשר לה הם זכאים מתוקף היותם אזרחים. יתרה מזאת, לפרטים רבים אין רשתות חברתיות שעליהן יוכלו לסמוך. הסתמכות ניכרת על רשתות עלולה להביא לפערים ניכרים בין אלו שקשורים לרשתות יציבות ומבוססות לעומת אנשים ערירים או שקשורים לרשתות תמיכה רופפות ודלות משאבים.
בנושא זה, הממשלה מצהירה רבות כי יש לה מחויבות לפיתוח שירותים קהילתיים ושהיא שואפת לצמצם את השירותים המוסדיים לאוכלוסיות חלשות. אך למעשה, היא ממומשת באורח חלקי בלבד, והשירותים המוסדיים החוץ משפחתיים ממשכים למלא תפקיד מרכזי.
הבטחת הכנסה מול תעסוקה – שתיים מהמטרות העיקריות שביקשה מדינת הרווחה לקדם היו הבטחת הכנסה בסיסית הולמת ותעסוקה מלאה לאזרחים. מצב של תעסוקה מלאה נועד לאפשר לכל אזרח לעבוד ולקיים את עצמו ואת משפחתו ובאותה עת לתרום לחברה בה הוא חי. הסדרי הבטחת הכנסה נועדו לספק תחושת ביטחון ורמת הולמת לאותם אזרחים שאינם יכולים לעבוד מסיבות שונות, לפרק זמן זמני או קבוע.
התפיסה המקובלת היתה ששתי האוכלוסיות, העובדים והמובטלים, אינן קבועות ומתחלפות ביניהן. ההלימה בין שתי המטרות החלה להישחק ולהתערער עם העלייה התלולה בשיעור האבטלה והגידול בתשלומי ההעברה במדינות הרווחה. תהליכים אלו הקשו על המדינות לממן הוצאות אלו. ואכן הולכת וגוברת המגמה לנקות במדיניות המיועדת להביא לירידה משמעותית במספר מקבלי תשלומי הרווחה על ידי שילובם בעבודה, כמו תוכנית ויסקונסין. המצדדים בנקיטת צעדים שיניעו מקבלי קצבאות להשתלב בעולם הרווחה מעלים מספר טענות :
1. סיוע כספי רצוף וממושך של המדינה לאזרחים יותר אוכלוסייה פסיבית ונטולת אחריות עצמית, המפתחת תלות במדינה ואינה מתאמצת לפתור את בעיותיה בעצמה.
2. ההסתמכות על תשלומי הבטחת הכנסה בלבד מותירה את מקבלי הקצבאות ובני משפחתם במצב של דלות ושוליות חברתית.
3. ההוצאה החברתית הגבוהה המיועדת לתשלומים אלו מקשה על כלכלת המדינה ופוגעת בצמיחתה.
המתנגדים לגישה זו מעלים טענות משלהם :
1. כפיית עבודה על אזרחים סותרת את חירותם הבסיסית.
2. במצב האבטלה אפשרויות התעסוקה למובטלים הינה מוגבלת ומתמקדת בעיקר בעיסוקים שוליים שאינם דורשים מיומנויות גבוהות, אינן מקנות ביטחון תעסוקתי ואינן כרוכות בשכר גבוה.
הפתרון לבעיית האבטלה הוא הכשרה מקצועית והיצע של עיסוקים משמעותיים.
לסיכום, עיצובה של מדינת הרווחה הונע על ידי חזון של בניית חברה הומנית, המבוססת על עקרונות של צדק והגינות ומתמודדת עם מצוקות אנושיות מרכזיות ומספקת להן מענה הולם. בפועל, הערכת המצב במדינות הרווחה מראה השגה חלקית של מטרות אלו. ברוב המדינות האלו נותרו פערים בין שכבות אוכלוסייה שונות, אך ברור שבלי מדינת הרווחה הם אף היו גדולים יותר.
השינויים במדינת הרווחה מעלים מספר שאלות : האם התהליך המתמשך של שחיקת מרכיבי מדינת הרווחה הקלאסית יגרמו לקריסתה ? או שמא הקריסה תיבלם ומאפיינים אלו ישמרו ? האם המודל החדש של מדינת רווחה המכילה מרכיבים מרכזיים של כלכלת שוק מסוגל לספק מענה הולם ? האם אנו צפויים לתסיסה חברתית אשר מקורה באותן שכבות חברתיות הנפגעות בצורה קשה מההסדרים במדיניות הרווחה החדשה ?
שאלות אלו עדיין תלויות ועומדות.
