סיכום: אילן סבן \ "קול (דו לשוני) בודד באפלה?": פס"ד עדאלה
אילן סבן, "קול (דו לשוני) בודד באפלה?" עיוני משפט כ"ז (תשס"ג) 106. חלק 1– חלק 2 – חלק 3
מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית
ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית – סיכומי מאמרים
פס"ד עדאלה
בתחילה הוגשה העתירה כנגד עיריות תל אביב-יפו, עכו, לוד, נצרת עילית ורמלה. ביהמ"ש הזמין את היועמ"ש להשתתף בדיון ובעקבות השתתפותו מוקד המחלוקת:
במישור המעשי, הוסכם כי בערים בהן יש מיעוט ערבי באזורים בהם מתגורר יהיה כיתוב גם בערבית. כך גם בחלקי העיר בהם אין אוכלוסיה ערבית בצירים הראשיים ובדרכים המרכזיות, על שלטי האזהרה והבטיחות ועל שלטים למוסדות עירוניים. חזית המחלוקת עוסקת ביתר השלטים העירוניים באזורים בהם לא מתגוררת אוכלוסיה ערבית. עיקר המחלוקת נגעת לשמות הרחובות ומחלוקת אחרת עוסקת קצב הוספת הכיתוב בערבית.
במישור העקרוני העותרים גרסו שיש חובה על העיריות בהן יש מיעוט ערבי לכלול בשלטים כיתוב בערבית. המשיבים גרסו שאין ובה כללית כזו והדבר נתון לשק"ד העיריות.
סימן 82 לדבר המלך, שהיה מרכזי בדיון בפס"ד, קבע שכל פקודות, המודעות הרשמיות והטפסים הרשמיים של הממשלה והרשויות יכתבו באנגלית, ערבית ועברית. הסימן אומץ ע"י המשפט הישראלי בפקודת סדרי שלטון ומשפט, תש"ח-1948. בפקודה בוטלה כל הוראת חוק המחייבת שימוש באנגלית. ממהלך זה ניתן ללמוד על הבחירה המודעת של המחוקק הישראלי להותיר את הערבית כ"שפה רשמית".
השאלה המשפטית הישירה בעדאלה עסקה בחובות המוטלות על רשויות מקומיות מכח המעמד המשפטי השפה הערבית. הסימן לכאורה מתנה את התגבשות החובות הלשוניות על הרשויות בכך שימצאנה ב"אזורים שיקבעו ע"פ צו הנציב העליון". כל הצדדים הניח שצווים כאלה לא הוצאו.
עמדת ברק- לא מוצא בסימן חובה המוטלת על הערים המעורבות להוסיף כיתוב בערבית לשילוט העירוני, אך הוא גוזר אותה מהאיזון בין התכליות שביסוד הפעלת השק"ד של הרשויות המקומיות בגדר סמכויותיהן. אלה הן הסמכות הכללית לקיים שירותים לתועלת הציבור והסמכות המיוחדת להציב שלטים בדבר שמות רחובות. האיזון הפרשני מפנה, בין היתר, לערכי היסוד של ישראל ומכאן ברק גוזר את החובה להוסיף כיתוב בערבית לשילוט. זהו מהלך של "פיתוח משפט".
עמדת דורנר- קובעת כי החובה מעוגנת בסימן לפי פרשנותו לאחר פק' סדרי שלטון ומשפט. מפרטת את הרקע ההיסטורי לסימן 82 וכן הוראות דין בתחומי התקשורת, החינוך והבחירות הנותנים ביטוי למעמד הערבית כשפה רשמית. מסיקה שהפירוט שבסימן 82 אינו רשימה סגורה. עיקר ההוראה הוא בקביעת מעד הערבית כלשון רשמית במדינה. למרות שדורנר רואה את פסק דינה כפרשנות, נראה מבחינה אנליטית כי מדובר בפעולה של יצירה שיפוטית.
עמדת חשין- מבחינה משפטית מסכים עם ברק שלא ניתן לקרוא לתוך סימן 82 את חובת הכיתוב בערבית בשילוט. ואולם, הוא דוחה את המהלך של ברק בגזירת החובה מרבדים חוקתיים. חשין עורך דיון בזכויות קיבוציות (הדיון הראשון בפסיקה הישראלית) ודוחה את "אופיה הפוליטי" של העתירה ואת האקטיביזם המופרז שברק מגלה לדעתו.
חשין טוען כי לו היה מדובר בזכויות הפרט או לו היתה מוכחת הפרה של איסור ההפליה כי אז ביהמ"ש היה יכול להתערב. לפי חשין, שופטי הרוב גוזרים חובת עשה שלטונית כמענה לזכות בעלת "אופי פוליטי", זכות קיבוצית, שאותה הם בוראים או מרחיבים. לשיטתו זהו מהלך חסר תקדים וחסר צידוק משפטי. לדעת הכותב, שופטי הרוב אכן פועלים ביצירה שיפוטית. מדגים זאת באמצעות פסק דינו של ברק:
א. ברק ממקם ככה"נ את הכרעתו במישור הזכויות האזרחיות המשותפות ומתנסח במונחים אינדיבידואליסטים. ואולם, התנסחות במונחים אינדיבידואליסטים לא מכריעה כלל בעניין סיווגה של הזכות. זכות של אדם לשפתו היא זכות אדם לתרבותו; ומהזכות לתרבות, הזכות לשמירה על הזהות הקיבוצית-תרבותית, נגזרים הסדרים נורמטיביים ומוסדות המכונים זכויות קיבוציות.
ב. ברק מזהה את הזכות ממנה נגזרת חובת השילוט כזכות "מיוחדת" – כתלוית קהילה. ברק מבחין את ההגנה שמעניק לזכות לשימוש בשפה הערבית מיתר השפות הרווחות בארץ. ההבחנה מבוססת, בין היתר, על יחודה של קהילת המיעוט הערבי-פלסטיני בהשוואה לקבוצות תרבותיות אחרות בחברה הישראלית.
דעת הכותב סמוכה לדעת הרוב וביחוד לזו של ברק. מחד, מצמצם באופן צר יותר את סימן 82 מפרשנות השופטת דורנר [נימוקיו בהקשר זה דומים לשל השופט חשין והוא פרש אותם במקום אחר]. מאיד, אינו מקבל את התנגדות השופט חשין למהלך של הנשיא ברק. המהלך זוכה לתימוכין מוסריים ותועלתניים, כבדי משקל מאלו שמלווים את עמדת חשין.
שלושה נתיבים לנימוקים:
- קהילת הרוב וקהילת המיעוט: על פחדים, הדדיים אמנם, אך בעלי מידה לא סימטרית של ביסוס במציאות
כאמור המחלוקת צומצמה לשילוט באזורים בהם לא מתגוררת אוכלוסיה ערבית. מתגנבת תמיהה: מהיכן נובעת ההתעקשות העזה של כל צד נגד אי פשרה נוספת?
נטענו נימוקים תקציביים. חשין אמד את עלות כל הפעולה בכמה מאות אלפי שקלים. אך נראה אין זו סיבת ההתנגדות המרכזית, שהרי עירית עכו אינה עשירה מהאחרות והיא לקחה על עצמה את עול השילוט הדו לשוני.
אחד הטעמים המרכזיים יותר נחשף בפס"ד קודם שעסק בעירית נצרת עילית. שם הטעם הראשון של הרשות והיועמ"ש להדגשת העברית בשלטים ובמודעות פרטיים היה הדגשת צביון הרשות כמקום ישוב עברי ויהודי בעיקרו. לפי הכותב, למעשה שפת השילוט פועלת כ"סימון טריטוריה" – הכרזת בעלות ושליטה. שימשו בשפה להעברת מסר ולהפעלת השפעה במאבק מרחבי-דמוגרפי. נימוקי נ"ע והיועמ"ש נדחו אז. המסר הסימבולי חזק עוד יותר כשמדובר בשלטי הרשות כבמקרה דנן.
המחבר מניח שטעמי ההתנגדות של המשיבות כאן דומים לאלו שבפרשת ראם מהנדסים [שעסק בנ"ע]- הרחבת הזכויות הקיבוציות של המיעוט הפלס' נתפסת כ"מדרון חלקלק" שעלול להוביל להפיכת ישראל למדינה דו-לאומית. לחשש זה ניתנת הרגעה בהנמקה של ברק שהשימוש בערבית בשילוט לא יפגע במעמד העליון של השפה העברית ובערך הלכידות החברתית ובהגדרת המדינה הריבונית. הנמקה זו נדרשת מבחינה משפטית כיוון הרחבת הזכויות המלוות את השפה הערבית חייבת לעמוד בערכי היסוד של המדינה כיהודית ודמוקרטית ולכן צריכה לעמוד בשני המרכיבים.
המחבר מוסיף 4 הערות הרגעה משלו:
- אין לחשוש מכינון דו-לשוניות מקיפה בישראל, שכן דו-לשוניות כשלעצמה אינה הופכת חברה לדו-לאומית. דו-לאומיות היא שותפות בין שתי קהילות שאחד מהיסודות עליהם השותפות מבססת הוא הניטרליות של המדינה כלפי הקהילות. ישראל רחוקה מאוד מכך. בנוסף, שמירת ישראל כיהודית ודמו' לא מצריך את ההופכי של השותפות, כלומר "בלעדיות" יהודית ברמת הסמלים הכלל חברתיים, די בדומיננטיות.
- ישראל רחוקה גם מדו-לשוניות. דו לשוניות היא יכולתו של המיעוט להשתמש בשפתו הן בחיים הציבוריים והן בחיי היומיום. לצורך כך נדרש שהשפה תהיה בשימוש בתעסוקה ומשפות החינוך, עד וכולל השכלה גבוהה.
- טיעון "המדרון החלקלק" הוא עצמו חלקלק. הפרדיגמה לטיעון זה בדיון הציבורי בישראל הוא גרמניה של רפובליקת ווימאר וחוסר תגובתה לסכנה שנשקפה מהמפלגה הנאצית. ואולם, הפרדיגמה מבוססת על תהליך חברתי-פוליטי שאפשר למיעוט פוליטי קיצוני, שהוא חלק מקהילת הרוב, לזכות בכח שלטוני ולהביא לשינויים בלתי הפיכים. המיעוט הערבי, נוסף על אלפי ההבדלות המבחינות בינו לבין תומכי המפלגה הנאצית, הינו מיעוט קבוע, "מיעוט כרוני". אין סיכוי ממשי שהמיעוט יהפוך לרוב או יחבור לקבוצה בקהילת הרוב ויביא לתזוזה בכיוון של מדינה דו-לאומית.
- לאור זאת עולה השאלה כיצד יכולה קהילת הרוב, שבידה הכח החברתי-כלכלי, הרשויות הפוליטיות והרוב הדמוגרפי, להצדיק ברצינות תהומית יצירת "שולי בטחון" שכל צידוקם הוא החשש מפני אסרטיביות ותובענות גוברת של המיעוט? נטען שהחשש אינו מפני השגת דו-לאומיות בדרכי שלום, כי אם מפני תהליכי אירידנטה במיעוט: הקצנה גוברת בשאיפה הבדלנית להתאחד עם עמו ונכונות שתגבר להצטרף למאבק האלים להגשמתה. ואולם, חסרה חוליה מקשרת בין החשש לבין הטעמים להתנגדות להרחבת הזכויות הלשוניות של המיעוט. יש שישיבו שהקניית אופי דולשוני יותר לפרהסיה הישראלית תחזק את הציפיה לדו-לאומיות של ההוויה הישראלית-פלסטינית. ביסוס טיעונים על תחזיות מכניס מידה של ספקולטיביות. יש לבחון את התחזיות לפי מידת הביסוס שלהן. קו המחשבה החששני לא מזהה את המורכבות של יחסים בינקהילתיים במדינות שסועות. הפוליטיקה ההשוואתית מראה שנדיבות של רוב (אם אינה מועטה או מאוחרת מדי) אינה מניעה שרשרת של תביעות אינסופיות ומונעת כמעט תמיד נסיון אלים להגשמת התביעות שלא מסופקות. בנוסף, זהות של המיעוט הפלס', יעדיו ואמצעיו אינם זהים לאלו של עמו הנתון תחת כיבוש. הם מושפעים עמוקות מחיים משותפים במדינת אזרחות אחת.
החשש הוא מהסוג המכונה בספרות המשפטית "מבחן הנטייה הרעה" והוא חסר ביסוס משמעותי. הישענות על החשש גם מנוגדת לטעמי "תבונת המעשה" הנוגעים על היכולת לשמור על המיעוט שאינו משתתף במעשי האלימות.
בחינת מקור התעקשות העותרות: לא נראה שההתעקשות היא ביטוי לחתירה לדו-לשוניות מקיפה של ישראל.הגורמים האידיאולוגיים והמעשיים הפועלים נגד דו-לשוניות חזקים ביותר. מעמד הערבית כשפה רשמית שברירי ואינו מעוגן חוקתית. גם אם תתקבל עמדת ברק שניתן להגן על חלקים חשובים מהשפה הערבית באמצעות חו"י: כבוד האדם וחירותו, עדיין ההגנה על חוקי היסוד חלשה.
נראה שהטעם להתעקשות הוא פונקציונאלי. לתושבים הערביים יש צורך בתרגום לערבית גם לאחר חיים של יותר מיובל תחת מציאות חד-לשונית דה פקטו. ביחוד בשטחים שסופחו לאחר 67' ובשכבות שלא טיפסו בסולם ההשכלה.
חשין נגע בטעם המדויק של העתירה- הטעם הפוליטי-סימבולי. לב העתירה הוא הרחבת ההכרה במיעוט הערבי פלסטיני כקהילת מיעוט לאומית-תרבותית והכלים הממשיים שמירה על זהותו.
המחבר יוצא נגד ציטוט שהביא חשין מדברי העותרות בו הדגיש למעשה את טעויות השימוש שלהן בשפה העברית [זכר ונקבה]. לדבריו זה מבטא שלגבי היהודים הדו לשוניות של הערבים מובנת מאליה, לא רואים את המאמץ שהיא מחייבת או את התשלום הלא פשוט שהיא גובה ביחס לשליטתם בשפת אימם. מצב זה מותיר את בני המיעוט ללא שליטה מושלמת באף אחת מהשפות, ביטוי ל"פריפריאליות הכפולה" שלהם- היותם שוליים ושכוחים למדי בשתי החברות האנושיות המרכזיות בחייהם, הישראלית והפלסטינית.
הפחדים שבבסיס העתירה הדדיים, אך מידת ביסוסם א-סימטרית.
