יסודות המנהל הציבורי: תקצוב ציבורי

יש סדרת הגדרות יסוד למושג. הן שונות אחת מהשנייה וכל אחת מתמקדת בהיבט שונה של התקצוב הציבורי.

1. התקציב השנתי של הממשלה הוא מסמך גדול של מספרים
2. הממשלה מתארת את הפעולות שהיא רוצה לבצע דרך מספרים
3. 3. תחזית הוצאות והכנסות
4. 4. מהותית – דרך פוליטית – וריאציות שונות של הסתכלות:

א. חוזה בין הרשות המחוקקת והרשות המבצעת (דרך ספר התקציב). רעיון שהאמריקנים לוקחים בצורה תהומית – יש את government accountability office (gao) – מבקר המדינה האמריקאי החזק. כאשר מישהו לא מבצע את החוזה, ה"מבקר" פועל נגד הלא מבצע.

ב. דרך מקובל ע"י מדעני מדינה – הדרך היחידה (/עיקרית) לקביעת סדר עדיפויות לאומי ע"י הממשלה.

ג. מסמך המתווך או מקשר בין גופים שונים בחברה האזרחית לממשלה, למשל ביטול של תמיכות והעברות משפיע על ארגוני החברה האזרחית.

ד. מסמך הקושר את ידי הממשלה ומחייב אותה להוצאות מסוימות – רעיון מעניין שפותח ע"י יון אלסטר, נורווגי, פילוסוף – הוא קורא לו מנגנון אודיסאוס והסירנות: התקציב הלאומי על פי גישה זו הוא מנגנון מושלם שכזה. הממשלה מודעת מראש לבלגן האפשרי בתקציב. הממשלה משתמשת בחוק התקציב כפי שאודיסאוס בחבלים שקשרו אותו לתורן, ואילו אנשי האוצר המשתמשים במושג "התקציב הנפרץ" כ"שעווה".

האם תהליך התקצוב רציונאלי או פוליטי?

יש סממנים ברורים לרציונאליות:

1. מתקיים בצורה מחזורית, מדי שנה. אין רנדומליות.
2. תהליך כוללני שחובק את כל הפעולות הציבוריות.
3. בתהליך יש אלמנט של הצגת חלופות למיקוח והחלטה – לפני ההחלטה בחדרים פנימיים יש חלופות שונות.
4. יש בו ידע רב, בצורת מספרים, שגם מסוכם בכתובים. ניתן לומר שהספר גדול מידי, אך כיום ספר התקציב מועלה יחסית בזמן אמת לאינטרנט ניתן לבצע חיפושים מתוחכמים גם בתור אזרח בודד.
5. חישוב התוחלות על בסיס משותף – שקלי/דולרי.
6. גוף מרכזי חזק שמכין את התקציב.

ועם זאת, התקצוב הוא גם תהליך פוליטי:

1. משקף את פחד הציבור משחיתות הפוליטיקאים, ופחד הפוליטיקאים משחיתות הדמוקרטיה. זהו מסמך מחייב ושקוף.
2. בתוכו מנה מאוד גדולה של ניסיון והשפעה של קבוצות אינטרס. קבוצות שיודעות להפעיל לובי אפקטיבי משתקפות בסכומים גדולים יותר בתקציב.
3. כל הפוליטיקה היא שאלה אחת – מי מקבל מה מתי וכיצד. הגדרת התקצוב היא זהה.
4. חושף מחלוקות חברתיות וכלכליות. בחודשים לפני התקציב רואים את המאבק על השאלות הבוערות, הכל צף.

שינוי אפשרי

מסיבות שונות מתבקשים שינויים אחרי העברת התקציב. גם כל שינוי בתקציב הוא פוליטי, אין שינויים מקצועיים ניטראליים בתקציב. שינוי בתקציב, באמצע, הוא לגיטימי לחלוטין. הוא דרך ברורה לשינוי סדר יום לאומי, באפשרות משבר, נפילת ממשלה, היווצרות קואליציה חדשה.

אין דרך יותר טובה לעשות פוליטיקה מלבד פיקוח וממקח. בדרך זו, מי שיודע על מה ללחוץ, ולכן יש לו יתרונות רבים יותר.

למרות הפוליטיות, יש מקום לידע מקצועי. גם בתוך החלטה פוליטית, ניתן להשפיע פנימית בצורה מקצועית. למשל החלטה פוליטית להסיט תקציב לתאונות דרכים, יכולה להתממש על ידי הכרעות מקצועיות פנימיות בתוך התקציב החדש.

בימי ממשלת רבין, ניתן תקציב מהותי לחינוך, אך הטענות הן שהתוספת נבלעה בשכר המורים. מאידך, יש איש מקצוע שהשכר היה דרוש. יש ויכוחים ערכיים-מקצועיים בתוך הוצאת הכסף הפוליטית.

חשוב למבחן ככל הנראה:

אחת השאלות שנשאלות רבות היא איזה שינוי בתקצוב ייחשב לשיפור?

עקומת פארטו

שמעון וראובן נמצאים על ציר X ו- Y בהתאמה. גם שמעון וגם ראובן נמצאים בנקודה A (6,9). אם נשנה את הגרף מה ייחשב לשינוי? בנקודה B (10,6) – שיפור במצב שמעון, הרעה במצב ראובן. לא תיחשב שיפור, מפני שמצב אחד השחקנים שופר והאחר הורע. כנ"ל בנקודה C (4,13) – להיפך. מערכת הצירים החילופית שניתן לצייר, היא הפיכת A לנקודת 0 חדשה. אפילו נקודה D בה מצב שמעון לא יורע. מנקודה זו, תהיה הסכמה על שיפור.

עקומת קלדור

חולק על המודל של פארטו, ומציע מודל חדש. מאותה נקודת פתיחה A. ניתן להניע את הצדדים לנקודה B (11,7) – הפסד של 2 ל-ראובן ורווח 5 ל-שמעון – מבט על ראובן ושמעון כחברה שלמה.

הבעיה: צריך מנגנוני העברה חברתיים, כדי לחייב.

1. פער חברתי – הולך ומעמיק עם המשך המודל. החברה ככלל תפצה את ראובן, אך שמעון הרוויח.
2. ויכוח על נקודת המוצא – שניהם מתחילים מנקודה A, ולמעשה יכול להיות ויכוח על הנקודה עצמה. לא בטוח ש-A מוצדק (חלוקה מחדש של העוגה).

ק'נת ארו ביקר את רעיון פונקציית הרווחה החברתית (שני הקודמים) – לא ניתן לנסח את פונקציית ההעדפה החברתית לפי מונחי פרטים. לדעתו, תקצוב ציבורי בעל אפשרויות נוספות, אי אפשר להתנהל במשחק שני שחקנים. תהליך התקצוב הציבורי יהיה לא עקיב לוגית ולא דמוקרטי.

שתי שיטות תקצוב עיקריות:

1. הטייס האוטומטי – הגישה התוספתית

לוקחים את התקציב של השנה שעברה ומוסיפים ומורידים עד הגעה לתקציב של השנה החדשה.

יתרונות:

א.      השלמת התקציב בזמן נתון.

ב.      יש בסיס מוסכם ללא ויכוח.

ג.        אין ברירה ממשית – רוב התקצוב הציבורי הוא על תשלום חובות ושכר. לא ניתן לביצוע שינוי מהותי.

חסרונות:

א.      לא שואלים את השאלות הגדולות, מקבלים כתורה מסיני. אולי לא צריך בכלל?

ב.      תירוץ לבינוניות – לא צריך להתאמץ ולחשוב – לא בטוח שישראל יכולה להרשות לעצמה אינרציה.

ג.        אין הסתגלות מספקת לשינויים. דרור טען שאם המדינה נמצאת על עקומה היסטורית יורדת, אי אפשר לעשות הרבה בשינוי תוספתי – יש צורך בשינוי רדיקאלי.

ד.      מתקצבים תשומות ולא תפוקות. לא בודקים מה מקבלים תמורה הכסף בשנה שעברה.

ה.      תקצוב פרטים קטנים ואין ביטוי לגמישות.

ו.        נעשה בחיפזון.

ז.       אין קשר בין תקצוב לתכנון גדול.

1. 2. שיטת תקצוב 0

שיטה לפיה נצדיק את התקציב החל מהשקל הראשון. כל שנה מצדיקים הכל מהתחלה. כל משרד ממשלתי יצטרך לבחון מחדש את סדר העדיפויות שלו. שיטה זו נוסתה ע"י קרטר בנשיאותו.

יתרונות:

א.      נאלצים לגייס מחדש את המנהלים בכל הרמות השונות, כדי לבדוק מה הפונקציות הדרושות באמת.

ב.      הזדמנות לשינוי כיוון, ויישום חזון.

חסרונות:

א.      לא ניתן לבחון הכל מחדש.

ב.      לא צריך לבחון הכל מחדש.

ג.        השיטה לא הצליחה אמפירית, אצל קרטר.

ד.      השיטה ייצרה המון ניירת, בתקופת קרטר הגישו 10,000 חבילות תקצוב.

1. 3. תכנון תכנות תקצוב – תת"ת

גישה רציונאלית לקבלת החלטות – התאמת המודל הרציונאלי לפוליטיקה ארגונים. תקצוב תפוקות – קשר בדרך תכנותית בין התפוקות לתשומות.

יתרונות:

א.      קושרת תכנון לתקצוב

ב.      עומק תקציבי

חסרונות:

א.      לא עומדת בפני עצמה, תוספת לתוספתי.

ב.      פוליטית, בתי מחוקקים מסרבים לוותר על טייס אוטומוטי.

הגישה מעקרת את כוח המחוקקים.

כבר 50 שנה מנסים להחליף את התהליך התוספתי, קשה מאוד להדגיש תפוקות. ניתן לזהות שיפור תוספתי לתהליך התוספתי – שיפור מבחינת הביצוע אך לא העיקרון עצמו.

יסודות המנהל הציבורי-  סיכום

סיכומי קורסים אקדמיים