מהגרי עבודה במדינת הרווחה הישראלית: מגמות הדרה והכלה / זאב רוזנהק

מאז 1993 גויסו והובאו לישראל הרבה עובדים זרים כדי למלא את מקומם של העובדים הפלסטינים מהשטחים. במקביל נכנסו לארץ הרבה מהגרים השוהים ועובדים בישראל ללא אשרה, אשר מועסקים בעיסוקים הפחות מושכים בשוק העבודה.

מושג הזכויות החברתיות הלך והתפתח מבחינה הסטורית יחד עם התרחבותה של האזרחות והתגבשות מדינת הלאום, והעובדים המהגרים מהווים מקרה מעניין במיוחד לניתוח.

מטרתו של מאמר זה לחקור את הפוליטיקה של ההדרה וההכלה של עובדים מהגרים במדינת הרווחה בהקשר של משטר ההגירה השולט בישראל, שמאפיין בסיסי שלו הוא ההגבלה של הגירת לא יהודים.הכותב טוען שבעוד שהמדיניות המיושמת מאופיינת בפרקטיקות של הדרה , קיימות גם מגמות הכלה הנראות סותרות את ההנחות הבסיסיות של משטר ההגירה הישראלי.

במקום להתייחס למדינה כאל מנגנון הומוגני , ייבחנו דפוסי הפעולה השונים של סוכנויות מדינתיות שונות והאינטרסים המוסדיים השונים העומדים בבסיסם.

מדיניות הרווחה והגירת עבודה

זרמי העובדים המהגרים אל המדינות המערביות המתועשות עוררו שאלות חשובות בעניין מדינת הרווחה והקשרים בינה ובין תהליכים פוליטיים, כלכליים וחברתיים של הכלה. המגמה הכללית במערב הייתה לקיחה הדרגתית(מצד המדינות) של אחריות לתנאי החיים של תושביהן שאינם אזרחים, ושל הכלה של אוכלוסיות אלו בתוך מדינת הרווחה.

כל מדינות הרווחה מעניקות למהגרים זכויות חברתיות חשובות לגבי תכניות של בטחון סוציאלי ונגישות לשירותים חברתיים-חינוך, בריאות.מעמדם של העובדים במדינת הרווחה משתפר רבות כאשר הם זוכים למעמד של תושבים קבועים. למרות שלא הוענקה לתושבים אלו אזרחות פורמאלית ולכן אינם נהנים מזכויות פוליטיות מלאות, הם זכאים לזכויות חברתיות שזהות לאלה של האזרחים.

כוחות פוליטיים בעלי משקל מתנגדים להענקת זכויות פוליטיות למהגרים, בהציגם אותם כגוזלים את מקומות העבודה ואת משאבי הרווחה של בני הלאום, וכנטל על כתפיהן של המדינות המארחות.

זה יהיה נאיבי לטעון שהכלת המהגרים מוחלטת- שהנגישות שלהם למשאבי מדינת הרווחה זהה לשל האזרחים. פרקטיקות הדרה לא פורמליות מצמצמות את נגישותן הממשית לשירותים חברתיים ומגבילות את סיכויהם לממש את זכויותיהם החברתיות הפורמליות.

מאחר שתחום הרווחה הוא אחד הזירות החשובות ביותר שבהן ממומשת חברות(להיות חבר) בקולקטיב, הכלתם במדינת הרווחה לא רק תרמה לסיכויי החיים שלהם, אלא הייתה גם בעלת משמעות פוליטית רחבה ועיצבה את מעמדם בחברה.(החלת זכויות חברתיות= מתן הכרה ולגיטימציה מצד המדינה לנוכחותם ומתן תוקף לאחריותן של סוכנויות הרווחה לתנאי חייהם). הכלתם במדינת הרווחה אפשרה לעובדים מהגרים לקחת חלק בזירה הפוליטית, ולהעלות תביעות מהמדינה בשפת הזכויות.

הפוליטיקה של הכלה והדרה מתנהלת בתוך הקשרים חברתיים ופוליטיים ספציפיים.גורם מפתח שמשפיע על תהליכים אלו הוא-"משטרי הגירה": מטרות, סוכנויות, עקרונות מוסדיים והליכים שמדינות משתמשות בהם כדי לטפל בזרמי הגירה. הוא כולל את היישום והפיתוי של מדיניות ויסות ופיקוח של מהגרים פוטנציאלים לטריטוריה הלאומית, ומדיניויות הנוגעות למעמד הכלכלי, החברתי והפוליטי שהמהגרים נמצאים בו. משטרי ההגירה נוטים להיות עקביים ויציבים יחסית. יחד עם זאת הניתוח של אופני הפעולה של משטרים אלו יכול לגלות תמונות מורכבות של מתיחויות ועימותים פנימיים המשתקפים בגישות ובפרקטיקות של סוכנויות מדינתיות שונות.המדינה היא הטרוגנית- אוסף של סוכנויות, שחשופה לאי עקביות פנימית.

כעת נראה כיצד המתיחויות מתפקדות יחד עם עקרונות משטר ההגירה.

עובדי גבול פלסטינים,עובדים מהגרים ומשטר ההגירה הישראלי

מגזרים כלכליים חשובים תלויים בהעסקת לא-אזרחים מאז שנות ה-60.(לאחר 1967 שולבו פלסטינים מהשטחים ככוח עבודה זול).מצב זה החל להיות לא יציב כתוצאה מהתקוממויות פלסטיניות ב-1987.המנהיגות הפלסטינית ארגנה שביתות, ממשלת ישראל הטילה סגרים, וזרימת העובדים הפלסטינים נעשתה לא רציפה ולא וודאית.כך נוצר מחסור בידיים עובדות שהביא לעלייה ברמת השכר בענפים הכלכליים. לאחר חתימת אוסלו המצב החמיר עוד יותר- כי בעקבותיו היו פעולות טרור רבות והממשלה הטילה סגר על גבולות ישראל והשטחים וזה יצר מחסור בכוח העבודה בחקלאות ובבנייה.

ארגוני המעסיקים הפעילו לחץ על הממשלה ודרשו להביא עולים זרים.

זה גרם לממשלה לשנות את מדיניותה ולהתיר גיוס עובדים בחו"ל.

העובדים הפלסטינים באו לעבודה ממגוריהם בשטחים ושם נענו צרכיהם(חינוך, דיור, בריאות) אך כעת הגיעו עובדים אשר היה צריך לדאוג לשירותים הדרושים להם.בנוסף בעוד הסיכוי של הפלסטינים להתיישב עם משפחתם בא"י כמעט אפסי, לעומת הסיכוי שמהגרים ומשפחתיהם יתיישבו בארץ גבוה למדי.

עצם הימצאותם של עובדי הגירה בארץ עומד בסתירה ליסודותיו של משטר ההגירה הישראלי, שעקרון חשוב הוא- הבחנה בין יהודים ללא יהודים. הגירה של יהודים היא מרכיב חשוב באידאולוגיה הציונית ומוענקת חהם אזרחות מיד וכן סיוע כלכלי וחברתי, לעומת הגירת לא יהודים שבעבר לא באה בחשבון ורק בגלל שתי התפתחויות  התאפשרה:

1.ההגירה ההמונית מבריה"מ הביאה איתה לא –יהודים רבים שזכאים לאזרחות בכלל קרבתם ליהודים.

2.נוכחותם הנמשכת של עובדים מהגרים, בעלי ומחוסרי אשרה.

מטרת המדינה היא להקטין הגירה של עובדים ולמנוע מהם להתיישב דרך קבע. וזה מתבטא בכך שהגיוס של עובדים מהגרים מבוסס על מכסות שהממשלה קובעת, ועל איסור על איחוד משפחות.

לאור משטר ההגירה היינו מצפים שלא תהיה כניסה של עובדים מהגרים למדינת הרווחה, אך יש יישום חלקי של פרקטיקות הכלה. זה מוכיח שהמדינה היא הטרוגנית ויש עימותים בין סוכנויות שונות. העימותים מתרחשים שני צירים: -ציר אופקי-בין הדרגים המקצועיים והבירוקרטיים של סוכנויות שעליהן מוטל לספק שירותים חברתיים(משרד הבריאות ואגף הרווחה) ובין סוכנויות שמבצעות את משטר ההגירה (משרד הפנים והמנהלה לעובדים זרים במשרד העבודה והרווחה).

הדרה והכלה של עובדים מהגרים במדינת הרווחה הישראלית

חלק ממאמציה של המדינה למנוע התיישבות קבע של עובדים זרים , שהובאו באופן מאורגן, היא מניעה של גיוס זוגות נשואים. בנוסף יש איסור על איחוד משפחות,ולכן עובדים בעלי אשרה מאופיינים במשפחות מחוסרות ילדים. מכאן שצורכי הקיום העיקריים שלהם קשורים להספקת דיור ושירותי בריאות לאוכ" מבוגרת.

לעומתם אצל מהגרים ספונטניים ללא אשרה , שהמדינה לא יכולה למנוע את נישואיהם והבאת ילדים, יש מספר גדול של משפחות עם ילדים וצרכי הקיום שלהם כוללים שירותי בריאות לילדים ולמבוגרים וחינוך.

1.עובדים מהגרים בעלי אשרה-

העיקרון המנחה של המדינה עם אוכ" זו הוא מינימום התערבות בתנאי חייהם.

המדינה הגדירה את סיפוק צרכיהם הבסיסיים של עובדים אלו (דיור וביטוח בריאות) כאחריותו של המעסיק.ויחד עם זאת המדינה מסרבת לנקוט אמצעי פיקוח יעילים כדי להבטיח שהמעסיקים ימלאו את חובותיהם. ואכן במקרים רבים העובדים מתגוררים בתנאים קשים של צפיפות ומחסור בשירותים סניטריים מינימליים.

המצב דומה בכל מה שנוגע לחובותם של המעסיקים לספק לעובדיהם ביטוח בריאות מקיף- מעסיקים רבים מספקים ביטוח חלקי וכך משלמים פרמיות נמוכות יותר לחברת הביטוח.

המחשה של הדרת העובדים הזרים ממדינת הרווחה הישראלית היא הוויכוח על ההצעה לכלול אותם בתכנית ביטוח הבריאות הממלכתי.

השיקולים העיקריים של ארגוני הגנת הזכויות היו בעלי אופי מקצועי בירוקרטי– החשש מפני איום על בריאות הציבור הישראלי בגלל אוכ" שלא מכוסה בביטוח. יש לספק ביטוח כדי להגן על לקוחותיו של המשרד= האוכ" הישראלית.

הסיבות שהביאו לדחיית ההצעה ביו שמערכת הבריאות הציבורית בישראל ממילא במשבר כלכלי ואם תצטרך לטפל גם בעובדים זרים יהיה עליה נטל כבד.נימוק זה הוא בעל אופי פוליטי וטוען שהכלת העובדים יוצרת הכרה מצד המדינה בזכויות החברתיות של מהגרי העבודה.

בתחום התכניות של בטחון סוציאלי עובדים מהגרים מכוסים רק בשלוש מתכניות הבטוח שמנוהלות בידי המוסד לביטוח לאומי-תאונות עבודה, פשיטת רגל של המעביר ואימהות, ואינם מכוסים בתכניות של ביטוח אבטלה, קצבות זקנה ושארים וקצבות ילדים.

מכשולים בירוקרטיים מפחיתים את יכולתם של העובדים המהגרים לממש את זכויותיהם הפורמליות.לכן במקרים רבים עובדים שנפגעו בתאונות עבודה לא מקבלים טיפול וגמלאות.

2.עובדים מהגרים ללא אשרה-

סוכניות המדינה נמצאות במצב מורכב יותר ממקודם.

מאחר שהגירתם לארץ לא מבוססת על גיוס פורמאלי של שוק העבודה המדינה לא יכולה להפוך את המעסיקים לאחראים על הספקת שירותים סוציאליים.עצם קיומן של משפחות עם ילדים משקה על סוכנות המדינה להתעלם מצרכי בריאות חינוך ורווחה.

העיקרון הבסיסי המנחה את מדיניות הספקת השירותים הסוציאליים למהגרי עבודה הוא אי הכרה בעובדים ללא אשרה כלקוחות מדינת הרווחה.הם מוגדרים כאוכ" שיש להשיבה לארץ מוצאה.

פקידים במשרד הפנים ובמשרד העבודה מבינים את ההשלכות הפוליטיות של הספקת בשירותים הסוציאליים:הענקת זכויות חברתיות לעובדים מהגרים ולמשפחתיהם פירושה הכרה בהם כחברים בקולקטיב ויצירת אפשרות להעלאת תביעות למדינה מצדם. ההתנגדות אף להכלה המינימלית שלהם משקפת את הנחת היסוד של משטר ההגירה- "ישראל היא לא מדינת הגירה".

בכל זאת זה מפתיע שלמהגרים ולילדיהם יש נגישות כלשהי לשירותים סוציאליים בתחום החינוך והרפואה.

בתחום החינוך מספר גדול של ילדי עובדים מהגרים הולכים לגני ילדים ולבתי ספר אשר מנוהלים בידי העירייה. בגלל שמשרד החינוך לא מכיר בילדים אלה בתי הספר שהם לומדים בהם לא מקבלים כל סיוע תקציבי מיוחד עבורם.

בתחום הרפואה המונעת התחנות לבריאות המשפחה והילד מספקות שירותי בריאות לנשים הרות ולתינוקות, ובמקרים רבים מטפלים בהם גם בתחומים הקשורים לתחום הרפואה המתקנת. (לפי החוק הישראלי בתי חולים חייבים לספק טיפול רפואי במקרי חירום בין אם יש להם ביטוח או לא- ורופאים רבים משתמשים בהגדרות אלו כדי לטפל במהגרים אשר לא נמצאים במצב חירום  בגלל שאין להם ביטוח).

העימות עם הממשלה המרכזית התעורר סביב השאלה איזו רמה שלטונית צריכה לקחת אחריות תקציבית ופוליטית להספקת שירותים סוציאליים לעובדים מהגרים. אחד הנימוקים העיקריים של עובדי העיריה הוא שבתור מדינה שחתומה על אמנת האו"ם לזכויות הילד- ישראל חייבת לספק לילדי המהגרים העובדים שירותים סוציאליים בסיסיים.

מכיוון שהממשלה לא מכירה בצרכי העובדים וילדיהם הם אינם מקצים משאבים להספקת השירותים וכתוצאה העירייה צריכה להתמודד עם ההשתמעויות התקציביות, הפוליטיות, והחברתיות.

הרשות המקומית טוענת שנוכחותם של העובדים המהגרים מהווה לא רק בעייה טכנית ובירוקרטית אלא גם נטל פוליטי ביחסיה עם הציבור שלה- תושבי תל אביב. ההידרדרות החברתית שעלולה להיגרם משלילת שירותים סוציאליים מעובדים מהגרים עלולה לפגוע בדימוי של העירייה בעיני תושביה.

גם הדרגים המקצועיים של משרד הבריאות ושל האגף לשירותים חברתיים במשרד העבודה הרווחה נוקטים בגישה של הכלה שתומכת בסיפוק צרכים סוציאליים בסיסיים.

לפי השקפתם , הימצאותה של אוכ" חסרת כל נגישות לשירותים סוציאליים בסיסיים מהווה איום על האוכ" הישראלית.

מהגרי עבודה במדינת הרווחה הישראלית: מגמות הדרה והכלה /  זאב רוזנהק