יוסף קטן- פרידה ממדינת הרווחה – חלק א
מדינת הרווחה הטיפוסית המאפיינת את שלהי המאה שונה במובנים רבים מהמודל שעליו חלמו הוגיה ומעצביה העיקריים : להקים חברה צודקת ושוויונית, הדואגת בצורה הולמת לאיכות החיים של אזרחיה. ומן הצד השני, אלו שחזו את קריסתה של מדינת הרווחה נוכחו לדעת שחרף מספר שינויים, היא עדיין קיימת.
סוגיות מרכזיות בהתפתחות מדינת הרווחה: ישנן שש סוגיות מרכזיות שהעסיקו את הגורמים העיקריים שהיו מעורבים בעיצובה של מדינת הרווחה ובייזום שינויים שונים בדפוסי הפעולה שלה במהלך ההתפתחות והן :
1. מה צריכים להיות היקפה ותחומי חלותה של החקיקה הסוציאליסטית ?
2. האם השירותים החברתיים שנותנת המדינה צריכים להיות אוניברסאליים או סלקטיביים ?
3. מהי אחריותן של הקהילה המקומית ושל רשויות מרכזיות בתחום השירותים החברתיים ?
4. האם יש להפריט את השירותים החברתיים, ומה צריכה להיות חלוקת האחריות בין המגזר הפרטי עיסקי ובין המגזר הוולנטרי ?
5. מה תפקיד הרשתות החברתיות הלא פורמליות ובעיקר המשפחה בהקצאת שירותים חברתיים ?
6. מהי הזיקה הרצויה שבין עבודה והבטחת הכנסה ? האם יש לחייב מקבלי הטבות לעבוד ?
בדיון שלהן יוצגו עמדות וגישות שונות ואף מנוגדות לסוגיות אלו ולסקירת המדיניות ודפוסי הפעולה שהתגבשו בשנים האחרונות בישראל ובמדינות רווחה נוספות.
היקף החקיקה החברתית: הנהגת חקיקה המבטיחה הענקת שירותים חברתיים לאוכלוסייה נובעת מאחד העקרונות הבסיסיים שהנחו את מעצבי מדינת הרווחה. עיקרון זה קובע שזכויות חברתיות הן חלק בלתי נפרד ממערכת זכויותיהם הבסיסיות של אזרחי המדינה. על כן, חקיקה חברתית קיימת בכל אחת ממדינות הרווחה אך בוורסיות שונות. בישראל זכו בעיגון חוקי חלק משירותי החינוך, הבטחת ההכנסה למגוון אוכלוסיות רחב, שירותי הבריאות וחלק משירותי הרווחה האישיים. לעומת זאת, שירותי רווחה אחרים כגון דיור, אשפוז סיעודי ורפואת שיניים נטולים תשתית חוקית. למרות היעדרה של חקיקה בתחומים מסוימים בישראל, רבים מהשירותים החברתיים המוקצים לאוכלוסיה אינם מעוגנים בחקיקה : עזרה בדיור למשפחות מרובות ילדים, לעולים חדשים, לזקנים וכו'. עם זאת, קיים הבדל מהותי בין שירותים בעלי בסיס חוקי לאלו הנטולים בסיס זה – את החוקיים המדינה חייבת לספק על פי ואילו חסרי העיגון החוקי מותנים בהחלטות מדיניות פוליטיות המושפעות מסדרי עדיפויות משתנים , עוצמתם של קבוצות אינטרס ומהסדרים פוליטיים שונים.
לאחר התבוננות במדינות שונות ניתן להבין כי הכנסת שינויים בחוקים חברתיים היא משימה קשה ומורכבת. כך למשל בשנים האחרונות בלמה הכנסת מספר ניסיונות של הממשלה לשנות את הסדרי הענקת קצבאות הילדים, כך שיחולו רק על חלק מן המשפחות. בארה"ב מנעה התנגדות ציבורית חזקה שינוי בהסדרי הביטוח הסוציאלי לזקנים. בבריטניה בדעתו לא עלה בידי ממשלת תאצ'ר לממש רבות מתוכניותיה לשנות את דפוסי פעולת שירותי הרווחה.
הגישה הדוגלת בעיגון שירותים חברתיים רבים ככל האפשר בחוק מונחית על ידי ההכרה שלאזרחים יש זכות לקבל שירותיים חברתיים, ושחקיקה מבטיחה הקצאתם לאזרחים הזקוקים להם ותורמת לאספקתם באורח שיוויוני. הגורמים המתנגדים להיקף פעילותה של מדינת הרווחה מסתייגים מריבוי חוקים חברתיים ומעלים מספר נימוקים עקרוניים להצדקת עמדתם : 1. חקיקה מגבירה את מעורבות הממשלה בתחומים שונים ואת שליטה בהם, וזו מעורבות מיותרת ומזיקה. 2. קבלת העיקרון שלאזרחים יש זכות לקבל שירותים שונים מגבירה את השימוש בשירותים אלה ומחזקת את תלות האזרחים. 3. הגברת השימוש בשירותים חברתיים מעלה במידה ניכרת את ההוצאות הממשלתיות ומכביד על המדינה מבחינה כלכלית. בנוסף לטיעונים אלה, קיימות הסתייגויות המונעות על ידיהן :
א. האחידות בהקצאת שירותים חברתיים אינה עולה בקנה אחד עם הצרכים המגוונים של קבוצות אוכלוסייה שונות זו בזו ברקען החברתי והתרבותי, ועל כן גם בצורכיהן. לפיכך החוקים אינם מספקים מענה הולם.
ב. עיגון הפעילות של השירותים החברתיים ועובדיהם בחוק המגדיר את אופי השירותים המסופקים לאוכלוסיות שונות מגביל את האוטונומיה של העובדים המקצועיים ואת יכולתם להתאים את השירותים לצרכים הספציפיים.
ג. עיגון שירותים חברתיים בחוק עשוי לקבוע רף נמוך להיקפם ולאיכותם של שירותים אלו בשל הצורך לספקם לאזרחים רבים.
ד.המצב הקיים המדינות רבות שבו רק חלק מהשירותים המעוגנים בחוק והשאר לא, עשוי ליצור העדפה ברורה בהקצאת משאבי המדינה לשירותים החוקיים ולפגוע באחרים.
סלקטיביות או אוניברסאליות: סוגיה זו של הקצאת משאבים היתה אחד ממוקדי המחלוקת העיקריים על דמותה של מדינת הרווחה. שירותים הניתנים על בסיס סלקטיבי מתמקדים בעיקר באוכלוסיות עניות וחלשות ואת הזכות לקבלת השירותים קובעים מבחנים שונים הבודקים את הכנסותיהם של האזרחים המבקשים לקבלם, ולעיתים את חסכונותיהם ורכושם. השירותים האוניברסאליים ניתנים לאוכלוסייה כולה ללא מבחני אמצעים. את הגישה הסלקטיבית נהוג לכנות בשם "מודל רזידואלי של רווחה" ואילו את האוניברסאלית כ"מודל מוסדי של רווחה". שני המודלים מייצגים תפיסות שונות של מטרות מדיניות הרווח. המודל הסלקטיבי מציג תפיסה ליברלית, התומכת בהגבלה המרבית של מעורבות המדינה, ותובעת לכוון את הסיוע מטעמה לאוכלוסיות חלשות ונזקקות בלבד.כלומר רשת ביטחון. מדיניות זו באה לידי ביטוי בתקנות שונות, המגבילות את הגישה לשירותים ובקביעת מבחני אמצעים, העושים סלקציה בין הנזקקים באמת לאלו שלא. המודל האוניברסאלי מוסדי מדגיש את אחריותה של המדינה לרווחת כל האזרחים, ותופס את מעורבותה בהקצאת מכלול רחב של שירותים חברתיים כמרכיב בסיסי וכחלק אינטגראלי מתפקידיה. יתרה מזאת, אספקת שירותים חברתיים על ידי המדינה היא ביטוי לזכותם של האזרחים לקבלם. מדיניות זו באה לידי ביטוי בחקיקה סוציאלית רחבה בתחומי הביטחון הסוציאלי, החינוך הבריאות וכו' ובהימנעות מהטלת מגבלות על קבלת שירותים.
מדינות רווחה שונות זו מזו ברמת הסלקטיביות או האוניברסאליות המאפיינת את השירותים החברתיים בהן. בישראל, חלק ניכר מן השירותים החברתיים הינם שירותים אוניברסאליים. לעומת זאת, סיוע בדיור, מתן סיוע כספי לפי חוק הבטחת הכנסה וכו' הם שירותים סלקטיביים הניתנים על סמך מבחני אמצעים.
במדינות סקנדינביה בולט חלקם של השירותים האוניברסלים, בעוד שבבריטניה חלקם של השירותים הסלקטיביים הוא הבולט. המצדדים במודל הסלקטיבי מעלים שורה של טיעונים להצדקת גישתם :
1. הממשלה חייבת לצמצם את מעורבותה בהקצאת שירותים חברתיים ולהתמקד רק באזרחים הזקוקים לסיוע. אין כל הצדקה בסיוע ממשלתי לכולם.
2. שירותים הניתנים על בסיס אוניברסאלי הם מטיבם יקרים יותר ומגדילים את ההוצאה הממשלתית. להוצאה ממשלתית גבוהה יש השפעה שלילית על הצמיחה הכלכלית ועל יכולת המדינה להתחרות בזירה הבינ"ל.
3. הגישה התומכת במתן שירותים לכלל האזרחים מעודדת אזרחים לתלות את רווחתם במדינה, יוצרת בהם פסיביות ואפתיות ומשחררת אותם מהאחריות למצוא מענה לצורכיהם בכוחות עצמם.
4. שירותים אוניברסלים המעוגנים בחוק הם שירותים אחידים, שאינם יכולים להלום את הצרכים המגוונים והספציפיים של קבוצות אוכלוסייה השונות זו מזו מבחינה תרבותית וכלכלית.
המצדדים במודל האוניברסאלי מעלים אף הם טענות בדבר צדקת גישתם :
1. הקצאת שירותים על בסיס אוניברסאלי מבטאת את העיקרון שעל פיו הזכויות החברתיות של אזרחים הן חלק בלתי נפרד מזכויות האזרח, ועל כן הקצאת שירותי חברתיים הינה זכות בסיסית ובלתי מעורערת של אזרחים. יצירת מערכת שירותים נפרדת לעניים ולעשירים תיצור נתק בין האוכלוסיות ותפגום בסולידריות החברתית.
2. השירותים הנפרדים המיועדים לאוכלוסיות חלשות בלבד עלולים להפוך לשירותים דלים מבחינת היקפם ואיכותם שכן אזרחים עלולים לגלות התנגדות לתשלום מיסים אשר אינם משרתים אותם, וכך התרופפות התמיכה תפגום באיכות וברמת השירותים.
3. קביעת רף מסויים של הכנסות עשויה להניע אנשים להישאר מתחת לרף ולא לנסות לחצותו על ידי השתלבות בעבודה, וכך הם נשארים במעגל העוני\אבטלה.
4.קבלת שירותים סלקטיביים מותנית בנכונותם של הנזקקים לשירותים אלה להתייצב בפני הסוכנות האחראית על אספקת השירותים, ולהצהיר על נזקקותם. הצורך להצהיר על נזקקות ולקבל אישור עשוי להביא להכתמה של הפונים, אשר עשויה לפגוע בערך העצמי של הפונים, התפתחות תחושת ניכור וכו'. כמו כן הרצון להימנע מהכתמה עלול למנוע מאזרחים לפנות בכלל לשירותים אלו.
5. מבחני אמצעים כחלק אינטגרלי של השירותים הסלקטיביים דורשים מנגנונים מיוחדים, שהפעלתם כרוכה בהוצאות מיוחדות.
*צריך לציין כי טיעונים אלו מקורם בתפיסות אידיאולוגיות ובשיקולים פרגמטיים שרק מקצתם נבדקו באורח שיטתי במחקרים אמפיריים.
למרות שהיחס בין שירותים אוניברסלים לסלקטיביים שונה בין מדינה למדינה, בשנים האחרונות ניכרת ברוב מדינות הרווחה נטייה ברורה להמיר שירותים אוניברסאליים לשירותים סלקטיביים.
ריכוז או ביזור : השאלה אם יש לבזר את האחריות להקצאת שירותי הרווחה או לרכזה מעסיקה את קובעי המדיניות החברתית בארצות שונות זה שנים, אך בעשור האחרון התחדד העיסוק בכך ומצא את ביטויו בריבוי הפרסומים בנושא. מדינות הרווחה שונות זו מזו באופן שבו נעשית חלוקת התפקידים בין הממשלה המרכזית לבין גופי ממשל אזוריים ומקומיים. במדינות בעלות גישה ריכוזית, הממשלה היא זו הממלאת תפקיד מרכזי בעיצוב השירותים החברתיים ובאספקתם, הבא לידי ביטוי בארבע צורות עיקריות : 1. חקיקה חברתית מקיפה ותקנות ממשלתיות הקובעות את הרכב השירותים החברתיים ואת הקצאתם. 2. הקצאת משאבים ממשלתיים בהיקף נרחב לשירותים חברתיים. 3. פעילות מקפת של ארגונים ממשלתיים העוסקים באספקת שירותים חברתיים. 4. קיום מנגנוני פיקוח ממשלתיים, העוקבים אחר פעילות הארגונים השונים הפועלים בזירת השירותים החברתיים. גישה ביזורית באה לידי ביטוי בתפקיד המשמעותי והנרחב שממלאים גופים אזוריים ורשויות מקומיות בתכנון שירותים חברתיים, מימונים והקצאתם.
יוסף קטן- פרידה ממדינת הרווחה – חלק ב
ראה גם סיכום מאמר – מדינת רווחה \ ג'וני גל
