יסודות המנהל הציבורי: ריכוז וביזור

ריכוז

הגדרה מילונית: יצירה של מסה קריטית.

מסה קריטית: רוצים להשיג דבר ומסוגלים לרכז מספיק משאבים (אנשים, כסף, זמן) כדי להשיג המטרה.

הרעיון במנהל הציבורי הוא יצירה של מסה קריטית של אמצעים, אנשים, תהליכים בנקודת הכרעה על מנת לקדם נושא מסוים. דוגמאות:

מלחמה בתאונות דרכים – הקמת מועצה לאומית – ריכוז מסה קריטית של משאבים לבעיה מבוזרת מיסודה: תשתית (תחבורה) חינוך נהגים (חינוך). התקווה היא לראות תוצאות עקב הריכוז.

היתרונות של ריכוז סמכויות במנהל הציבורי הם:

1. ריכוז מסה קריטית. כך עד שלא פתחו את בית הספר למנהל ציבורי באוני' העברית, לא הייתה מסה קריטית של מרצים ומשאבים בתחום.
2. אחידות פעולה – ריכוז סמכויות במנהל הציבורי מביא לרמה גבוהה יותר של אחידות פעולה. מאפשר לדעת שבתמורה לאותה תשומה, נקבל אותה תפוקה. יותר קל להבטיח רמה מסוימת כשיש ריכוז.
3. רמה הרבה יותר גבוהה של התמחות טכנית
4. הנאה מיתרון הגודל.

חסרונות (תמונת ראי):

1. נוקשות – כך עושים ואין אחרת.
2. אי הסתגלות לשינוי – מעין מונופלין טבעי.
3. מעודד בינוניות וראש קטן – אין אף אחד שיודע לתת את השירות ולכן אין סיבה להשקיע יותר מדי.
4. כוח פוליטי רב.

סימון ניתח לעומק והציע תובנות לתופעות ברורות ומובנות מאליהן. ריכוז סמכויות מטבעו נוצר בפירמידה, תובנותיו היו על הקשר בין הטבע האנושי לפירמידה זו.

1. מבנה היררכי של סמכויות זו דרך הטבע להשתלט על מורכבות אינסופית בסיוע של אינטליגנציה מוגבלת. הדוגמה הפשוטה ביותר היא צורתו של גוף האדם, תחום אחר תחום בטבע, כל תופעה מורכבת יש דרך להשתלט עליה בהיררכיה. בני האדם אף מחלקים את הטבע, ובמקמות בהן המשימות והאתגרים בלתי מוגבלים – מלבישים היררכיה.
2. אנשים מטבעם אינם רוצים חופש מוחלט – מחפשים איזון בין חופש וגבולות – השתתפות מרצון בהיררכיה.
3. רק בסיוע ארגון היררכי אנחנו מסוגלים להשיג מטרות מסוימות. אנשים מייצרים בדרך הטובה ביותר, רק בקונטקסט של מבנה סמכותי מוכר ומוסכם שביצירתו היה להם חלק.

ביזור

שתי משמעויות:

1. להאציל סמכויות – העברת הסמכות בלבד – לאפשר לאדם מסוים לקחת סמכויות ללא מקור הסמכויות.
2. להסמיך – מעבירים את מקור הסמכות וגם את הסמכות לאדם הכפוף – לצאת מהתמונה.

יש הבדל מהותי בין שני סוגים אלה.

יתרונות:

מאפשר גמישות והסתגלות לשינוי

חסרונות:

1. ויתור על אחידות
2. חוסר הגינות – אי אפשר להבטיח את אותה רמת שירות, הגינות, עקביות.

יש "רומנטיקה" של מושג הביזור. יש קישור לדמוקרטיה וחופש. רומנטיקה זו משמעה האמונה שרק הקרובים למושא ההחלטה נכון שהוא יחליט, לכן נכון לבזר כדי שמי שקרוב יקבל ההחלטה. יש אמונה שיהיה מוראל גבוה, תהיה מחויבות גבוהה יותר – תהיה עבודה יותר טובה.

לא תמיד רעיונות אלה נכונים. זה נדמה שביזור הוא מקומי ודמוקרטי ונכון לעודד אותו, אך לא כך. בפועל, אין זה נכון. למשל בתחום הפוליטיקה:

ביזור סמכויות לרשויות המוניציפאליות בצורה שהכרעות לא דמוקרטיות יכולות להתקבל במסגרת הביזור. יש לחשוב גם על המושא, לעיתים הביזור יגרום לתוצאות מאוד שליליות שאותן אי אפשר לשנות.

תובנות על המתח המובנה בין ריכוז לביזור:

1. יש לחשוב על המושגים בצורה קרה.
2. ריכוז וביזור הם לא מטרה בפני עצמה, אלא אמצעי בדרך אליה.
3. הדרך הנכונה לחשוב היא דרך של מטוטלת. בכל ארגון ניתן לדבר על מטוטלת. יש אופנות ניהול שונות בתקופות שונות, ואופנות אלה מכתיבות את הכיוון שלפיו יעבדו, ללא שום היגיון פנימי.
4. "ביזור טהור" או "ריכוז טהור" – אינם קיימים, כל ארגון צריך בקרה ופיקוח. למשל, בחברת ABB שהלכה עד הסוף לביזור, עדיין נדרש ריכוז – נדרש ריכוז מידע למסחר, למס הכנסה. נדרש פיקוח מלמעלה תמיד.
5. ריכוז וביזור הם פוליטיים באופיים – הם לא מקצועיים גרידא. העברת סמכויות בהאצלה או הסמכה זו נעשה בקונטקסט של מאבק פוליטי. במאבק בין משרד הפנים לרשויות המקומיות זהו חלק ממשחק פוליטי. לא מדובר בשחיתות, לא כל משחק פוליטי הוא שחיתות, מדובר במשחק לגיטימי.
6. ביזור גיאוגרפי מול ביזור פונקציונאלי – ביזור יכול להתבצע על פי מספר צירים סותרים. אין רק דרך אחת לבזר. יש כמה צירים שלאורם יש לבזר סמכויות. למשל:

שני הצירים המקובלים הם גיאוגרפיים או פונקציונאליים – ביזור לפי מחוזות למשל (רוצים להיות קרובים לקהל לקוחות) או ביזור תפקודי (מטרה ליצור מסה קריטית של אנשים בתחום מסוים) המפגש בין הסמכויות החדשות לישיבה המשותפת יעשה טוב לארגון. שניהם לא עולים בקנה אחד זה עם זה.

יש את שיטת המטריצה – הטבלה: לכל ארגון תוכנה יש ביזור סמכויות על שני הצירים שלא בהכרח עולים בקנה אחד:

א.         בסיס תפקודי – פיתוח מוצר תוכנה עם כל האנשים הדרושים לאותה משימה.

ב.         בסיס סוג-תפקיד – בקר תוכנה צריכה להיות קשור גם לאחראי על בקרת התוכנה וכן הלאה. כלומר סוג של "נאמנות כפולה". שם יעריכו את הקוד שלך, שם תקבל הכשרה מקצועית.

השיטה הזאת לא עובדת בצורה טובה במציאות. יש ניגוד אינטרסים אפשרי בין שני הבסיסים, למשל על בסיס מנהלי הבסיסים השונים. המטרה היא למקצע כשבמקביל מציבים בקונטקסט מסוים, אך המתח הוא לא מוצלח ולא בהכרח יצירתי.

1. האם ריכוז או ביזור עדיפים במצבים מתוכנתים ולא מתוכנתים? סימון חילק המצבים לשני סוגים:

א.      מצבים מתוכנתים – למשל שריפה ביער. מצב ידוע מראש אשר ניתן לתכנת אותו ולהוריד אותו לרמות הוראות. יש עדיפות לריכוז סמכויות.

ב.      מצבים לא מתוכנתים – בעיה חדשה הנתקלים בה בפעם הראשונה. לאורך זמן ניתן לתכנת אותה. יש עדיפות לביזור סמכויות, כמו גם בסיטואציות של מאבק ערכי. ביזור הסמכויות מאפשר יישום מהיר יותר, גם בגלל הגמישות.

FIMA במהותו הוא ארגון שנתקל במצבים לא מתוכנתים ושונים, ועדיין יש להם נוהלים כלליים.

1. ריכוז וביזור קשורים בהגדרה של תפקידי המדינה – התפיסה של מידת המעורבות הנדרשת של המדינה בחברה ובכלכלה. תפיסה מתערבת יותר קרובה לריכוז, תפיסה מתערבת פחות קרובה יותר לביזור.

אם מגדירים מחדש את תפקידי המדינה (למשל, רפורמה במנהל הציבורי) ייתכן ויידרש דיון חדש בתמהיל היחסים בין מדינה לפרטים. במצבים עמומים: יש הכתבה מלמעלה של פתרונות (התמודדות מהירה) או תיאום (סוג של ריכוז, אבל עם ביזור למעשה).

אשליית התיאום

אוכלים את העוגה ומשאירים אותה שלמה – בעיות מהותיות:

1. פעמים רבות ב"תיאום" מקימים גוף חלש לתיאום פעולות גופים חזקים – המטה למלחמה בסמים, המטה למלחמה בתאונות הדרכים. פיתרון קל שלא ייתן דבר.
2. יצירת אשלייה של מעשה ללא תוצאות בפועל, ולמעשה רק דוחה ומשיג מרווח זמן לממשלה.
3. גוף מתאם יכול להשיג מטרותיו רק אם הגופים מסכימים תיאום פעולותיהם. כך המשרד ל   home land security, שהוכנסו אליו 22 ארגונים, משום שלא היה תיאום מראש בין הסוכנויות החזקות.
4. תיאום בד"כ, ללא תיאום מראש, הוא ניסיון להשיג קונצנזוס ופשרה בין הגופים – זה לא תמיד לטובה. ארגונים גם מנסים להימנע ממצבים של תיאום מורכב: תיאום הדורש שפעולת הארגון תהיה תלויה באינפוט של ארגון אחר. ארגונים מעדיפים לחלק תפקידיהם כך שלא יהיה תיאום. הבעיה היא שהעולם הוא אינטרדצפלינרי, וסוג המשימות הוא הרבה יותר מורכבות.

טכנולוגיית האינפורמציה (מחשבים) מייצרת אשליה של ביזור סמכויות תוך קבלת מספיק מידע מהמקורות המבוזרים לריכוז החלטות. לדעת פלד זו אשליה. לסימון היו הבחנות מעניינות:

1. האדם הוא לא עוד היצור היחידי בעולם שיכול לטפל בסביבה מורכבת. מחשבים ומערכות ניורוניות יכולות לעשות את הפעולה.
2. כל ארגון קיים כדי לעשות מניפולציה לסביבתו. כל ארגון מודרני הוא סביבת אדם מכונה.
3. יש תחרות רבה בין ארגונים, וזה מניע את הרצון למחשב מהמרכז.
4. מחשבים יכולים לחולל התמקצעות מהירה יותר של הארגון, רציונאליזציה של התהליכים, מחשבים יכולים להפוך את סביבת העבודה למעניינת יותר, פחות שרירותית, יותר רציונאליות – פתרון ורדוקציה לפעולות מתוכנות. מדובר על לקיחה של כל המצבים המתוכנתים, ואת כל המשימות המורכבות יבצע כוח האדם האנושי.

יסודות המנהל הציבורי-  סיכום

סיכומי קורסים אקדמיים